II SAB/Ol 195/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skarg B.S. na bezczynność Dyrektora Zarządu w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargi. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wnioskami z dnia 28 maja 2014 r. B.S. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w O. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym: 1) ustawienia znaku drogowego B-36 w pasie drogi nr "[...]"przy ul. "[...]" – wszelkich dokumentów (wnioski, opinie, decyzje, protokoły komisji BRD, itp.) dotyczących tego przedmiotu; 2) zgody na zajęcie pasa drogowego drogi nr "[...]"na czas prac związanych z ustawieniem powyższego znaku drogowego; 3) urządzenia parkingu przy opisanej wyżej posesji - wszelkich dokumentów (wnioski, opinie, decyzje, itp.) dotyczących tego przedmiotu; 4) uregulowania ruchu i postoju samochodów na przedmiotowym parkingu - wszelkich dokumentów (wnioski, opinie, decyzje, itp.) dotyczących tego przedmiotu; 5) ustawienia reklamy w pasie drogi nr "[...]"przy ul. "[...]"- wszelkich dokumentów z prowadzonego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W piśmie z dnia 17 czerwca 2014 r. Dyrektor Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w "[...]"wyjaśnił, że organ uznał uczestnictwo wnioskodawcy w posiedzeniu Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w dniu 20 maja 2014 r. za zrealizowanie powyższych wniosków. Wnioskodawca otrzymał bowiem wówczas pełną informację dotyczącą wymienionych wyżej decyzji. Z uwagi na ponowienie wniosku o udostępnienie tych samych informacji publicznych, Zarząd Dróg Zieleni i Transportu w "[...]"przesłał wnioskodawcy kopie protokołów Komisji BRD. Jednocześnie wyjaśnił, że ZDZiT nie posiada wniosków i opinii. B.S. wnioskami z dnia 29 lipca 2014 r. ponownie zwrócił się do Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w "[...]"o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia rozstrzygnięć, na podstawie których został urządzony parking przy opisanej wyżej posesji oraz uregulowano ruch i postój samochodów na tym parkingu przez udostępnienie wszelkich dokumentów (wnioski, opinie, decyzje, itp.) dotyczących tego przedmiotu, a także rozstrzygnięć, na podstawie których został urządzony ciąg pieszo – jezdny przy ul. "[...]"oraz dojazd z drogi nr "[...]"do posesji przy ul. "[...]"i nr "[...]". W piśmie z dnia 20 sierpnia 2014 r. Dyrektor Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu wyjaśnił, że teren przed sklepem znajdującym się przy ul. "[...]" był wykorzystywany na parking od końca lat 90 - tych. W późniejszym okresie właściciel działki utwardził go na własny koszt. Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu nie dysponuje dokumentacją, która wówczas mogła zezwalać na wykonanie tej inwestycji, gdyż ma obowiązek przechowywania dokumentów wydawanych w sprawie zajęcia pasa drogowego przez okres 3 lat. Organ wyjaśnił ponadto, że uregulowanie postoju samochodów przy tej posesji odbyło się z inicjatywy "[...]". Komisja Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w dniu 11 marca 2014 r. zaopiniowała pozytywnie wniosek dotyczący ustawienia znaku zakazu zatrzymywania się (B-36) z tabliczką o treści "do 15 min." przed sklepem na ul. "[...]". Zdecydowała też, że ustawienie znaku nastąpi staraniem i na koszt wnioskodawcy. Następnie, dnia 15 kwietnia 2014 r. Komisja wysłuchała "[...]" i zdecydowała o konieczności dokonania oględzin przedmiotowego terenu. W dniu 29 kwietnia 2014 r., po ponownym zapoznaniu się ze stanem zagospodarowania przedmiotowej posesji i granicami pasa drogowego, Komisja stwierdziła, że granica pasa drogowego przebiega przez środek parkingu i nie jest możliwe jej fizyczne wyznaczenie. Część parkingu, której właścicielem jest "[...]" w pełni zaspokaja potrzeby parkingowe sklepu, zatem część parkingu wchodząca w obręb pasa drogowego powinna pozostać ogólnodostępna. Obecne oznakowanie poziome i pionowe nie spełnia tego warunku, zatem ZDZiT zdecydowało o zmianie oznakowania. Organ dodał, że w dniu 11 czerwca 2014 r. Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu usunął znak B-36. Odnosząc się do kwestii udostępnienia rozstrzygnięć administracyjnych, na podstawie których został urządzony ciąg pieszo-jezdny ul. "[...]", wyjaśnił, że został on wykonany ok. 10 lat wcześniej przez Zarząd Dróg Mostów i Zieleni, lecz obecnie organ nie posiada pism potwierdzających ten fakt. Dodał, że podjął działania w celu uzupełnienia posiadanej dokumentacji. Jeśli tak się stanie, wnioskodawca zostanie o tym niezwłocznie poinformowany. W złożonych skargach B.S. zarzucił, że Dyrektor Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w "[...]"pozostaje bezczynny w udzieleniu odpowiedzi na jego wnioski z dnia 29 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznych, dotyczących: udostępnienia w formie plików komputerowych (skanów) treści rozstrzygnięć administracyjnych na podstawie, których uregulowany został ruch i postój samochodów na parkingu przy ul. "[...]", urządzono ciąg pieszo-jezdny w ciągu ul. "[...]"i dojazd z drogi nr "[...]"do posesji przy ul. "[...]"oraz urządzono parking przy ul. "[...]". Skarżący podał, że nie otrzymał żądanej informacji, a organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w "[...]"wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że na wnioski skarżącego o z dnia 29 lipca 2014 r. udzielił odpowiedzi pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r. w formie wskazanej przez skarżącego, to jest przez wiadomość elektroniczną. Dyrektor ZDZiT wskazał ponadto, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w przedmiotowej sprawie już pismami z dnia 28 maja 2014 r. Poinformowano go wówczas o wyznaczeniu na 20 maja 2014 r. posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, w której skarżący brał udział, a ponadto udzielono pisemnej odpowiedzi w dniu 17 czerwca 2014 r. Pomimo tego skarżący ponownie wystąpił pismem z dnia 29 lipca 2014 r. o udzielenie tożsamych informacji. Na ten wniosek organ odpowiedział pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r., przesłanym stronie na wskazany przez nią adres e-mail w dniu 22 sierpnia 2014 r. Organ zaznaczył, że przedmiotowym pismem udzielił informacji publicznej w zakresie, w którym posiadał żądane przez stronę dane oraz poinformował, że nie posiada części żądanych informacji, określając jednoznacznie, jakich informacji i z jakiego powodu nie posiada. Wskazał, że jedynie odmowa udzielenia informacji publicznej i umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następuje w formie decyzji administracyjnej, w pozostałym zaś zakresie organ zobligowany jest do dokonania czynności materialno – technicznej. Obowiązek ten organ zrealizował, przesyłając stronie pismo z dnia 20 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w "[...]" w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił bowiem , że bezskutecznie domagał się od tego organu udostępnienia – w formie plików komputerowych- skanów rozstrzygnięć, określonych przez skarżącego jako wnioski, opinie, decyzje, itp., stanowiących podstawę uregulowania ruchu i postoju samochodów na przedmiotowym parkingu, urządzenia ciągu pieszo – jezdnego przy ul. "[...]"i dojazdu z drogi nr "[...]"do posesji przy ul. "[...]", a także rozstrzygnięć, na podstawie których urządzono parking przy ul. "[...]". Ustawodawca w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.), dalej jako: "u.d.i.p.", stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, uregulował zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła ona do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. Ustawa ta reguluje udostępnienie informacji publicznej (art. 7, art. 13 i art.14), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy oraz dopuszcza stwierdzenie przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, udostępniona informacja nie odpowiada treści zawartego we wniosku żądania lub organ odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Z drugiej strony, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ustawy, na wniosek. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, na podstawie którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 tej ustawy został wskazany przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu powołanego przepisu. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego, Toruń 2902, s. 28 i nast.). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Cytowana ustawa przyjęła zatem jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust. 1, że przysługuje ona każdemu, do granic chronionych prawem określonych w art. 5. Przykładowy katalog spraw stanowiących informację publiczną zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z ust. 1 pkt 4 lit. a tego artykułu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych. Między stronami nie jest sporne, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące pasa drogowego stanowią informację publiczną. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że przy piśmie z dnia 20 sierpnia 2014 r. organ udostępnił skarżącemu- we wskazanej przez niego formie - wszystkie będące w dyspozycji organu dokumenty dotyczące kwestii podniesionych we wnioskach z dnia 29 lipca 2014 r., to jest: fragmenty protokołów Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego: nr 10 z dnia 11 marca 2014 r., nr 15 z dnia 15 kwietnia 2014 r. i nr 17 z dnia 29 kwietnia 2014 r. Dyrektor wyjaśnił również w tym piśmie przyczyny, dla których nie udostępnił skarżącemu informacji w pozostałej części. Wskazał bowiem, że z uwagi na upływ ponad 10 lat od daty wykonania spornego parkingu i ciągu pieszo – jezdnego ul. "[...]"przy posesji przy ul. "[...]"nie jest w posiadaniu decyzji ani innych dokumentów, o które wnioskuje skarżący. Dodał ponadto, że czyni starania w celu uzupełnienia dokumentacji i w przypadku zgromadzenia żądanych dokumentów poinformuje o tym skarżącego. Wobec powyższego, skoro organ administracji nie jest w posiadaniu żądanych przez skarżącego dokumentów, niezależnie od obowiązku przechowywania ich przez określony czas, to prawidłowo udzielił w tym zakresie odpowiedzi w formie pisma a nie decyzji administracyjnej. W ustawie o dostępie do informacji publicznej przewidziano dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna, wydawana jednak tylko w sytuacjach przewidzianych w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jest gdy organ władzy publicznej odmawia udostępnienia informacji publicznej lub gdy umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 powołanej ustawy. Bezczynność ma zatem miejsce, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej posiada żądaną informację, lecz nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on żądanej informacji publicznej. O bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej decydują bowiem łącznie dwie przesłanki: posiadanie informacji publicznej przez zobowiązanego i brak realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Nie można zatem skutecznie postawić zarzutu bezczynności zobowiązanemu organowi, jeżeli ten nie posiada żądanej informacji. W takiej sytuacji zobowiązany powinien jednak powiadamiać wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12). Skoro Dyrektor Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w "[...]"udostępnił skarżącemu żądane we wnioskach dokumenty będące w posiadaniu tego organu, to nie można stwierdzić, że organ ten pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.