II SAB/Ol 2/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z.D na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ustaleniu prawidłowości realizacji inwestycji postanawia 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu Z.D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 10 grudnia 2013r. Z. D. działając przez swojego pełnomocnika wywiódł skargę na "bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie, w jakim organ nadzoru budowlanego nie przedsięwziął jakichkolwiek czynności związanych z niezachowaniem przez inwestora A, odległości lokalizacyjnych elektrowni wiatrowych położonych na działkach "[...]" w stosunku do zabudowań mieszkalnych znajdujących się na działce nr "[...]" oraz elektrowni wiatrowych położonych na działkach "[...]" w stosunku do zabudowań mieszkalnych znajdujących się na działce nr "[...]", zgodnie z decyzją Burmistrza z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz wydaną w oparciu o tę decyzję, decyzję Starosty A z dnia "[...]" o pozwoleniu na roboty budowlane". Skarżący wniósł m.in. o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania odpowiednich czynności materialno-faktycznych w przedmiocie ustalenia czy elektrownie wiatrowe położone na działkach "[...]" mają zachowane odległości lokalizacyjne w stosunku do zabudowań mieszkalnych znajdujących się na działce nr "[...]" mają zachowane odległości lokalizacyjne w stosunku do zabudowań mieszkalnych znajdujących się na działce nr "[...]" w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący Z. D. jest właścicielem działki oznaczonej numerem "[...]" płożonej w miejscowości A, obręb geodezyjny A, gmina A, powiat A, województwo A, dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą pod numerem "[...]". Na działkach sąsiadujących z należącą do skarżącego nieruchomością, Starosta A decyzją z "[...]", udzielił inwestorowi A,, pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie fundamentów i montaż wież 23 elektrowni wiatrowych typu A o mocy 3 MW każda i wysokości 149 m, w tym wysokość wieży 105 m w obrębach geodezyjnych: Suczki na działkach nr geod "[...]". Wskazano, że pozwolenie na budowę poprzedzone zostało przeprowadzeniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w wyniku której Burmistrz A w dniu 25 kwietnia 2008 roku wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na przedmiotową inwestycję. Jednym z wymagań stawianych przedmiotowej inwestycji było określenie minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowań mieszkalnych w odległości 400 metrów. Po pewnym czasie od realizacji przedmiotowej inwestycji skarżący powziął wątpliwość czy znajdujące się w pobliżu należących do niego działek elektrownie wiatrowe mają zachowane odległości lokalizacyjne określone w decyzji środowiskowej. W tym celu zlecił uprawnionemu geodecie dokonanie stosownych pomiarów. Z obliczeń geodety wynika, że elektrownie wiatrowe znajdujące się na działkach "[...]" nie mają zachowanej minimalnej odległości 400 m od zabudowań znajdujących się odpowiednio działce skarżącego nr "[...]".. Z dokonanych pomiarów wynikało, iż również elektrownie znajdujące się na działkach "[...]" nie mają zachowanych odległości lokalizacyjnych w stosunku do działki "[...]". W związku z powyższym skarżący pismem z dnia 18 czerwca 2013 roku poinformował o tej okoliczności Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Biuro w A, jako organ nadzoru budowlanego, w celu rozważenia dokonania oceny zgodności realizacji inwestycji z ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz pozwoleniem na budowę wydanym w oparciu o tę decyzję. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo, organ nadzoru budowlanego wskazał, iż nie widzi podstaw do wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowych, przedstawiając jednocześnie stanowisko, iż ocena zgodności realizacji inwestycji w tym przypadku jest kompetencją Starosty A. Wobec powyższego, skarżący wniósł tożsame pismo do Starosty A. Starosta A odpowiedział pismem z dnia 25 lipca 2013 roku, odmawiając wszczęcia stosownych procedur i wskazując, iż w jego kompetencji leży jedynie sprawowanie nadzoru i kontroli na etapie przedrealizacyjnym, tj. do wydania pozwolenia na budowę. Wobec takiego stwierdzenia, organ przekazał sprawę według właściwości do rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 9 sierpnia 2013 roku stwierdził, że do poruszanej kwestii odniósł się pismem z dnia 28 czerwca 2013 roku. Skarżący stwierdził, że w związku z bierną postawą organów nadzoru budowlanego, pismem z dnia 6 września 2013 roku złożył wniosek o przeprowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontroli w trybie przepisów prawa budowlanego w celu ustalenia prawidłowości realizacji inwestycji polegającej na wybudowaniu elektrowni wiatrowych i ewentualnego wszczęcia stosownych postępowań naprawczych. Organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 4 października 2013 r. ponownie powołał się na uprzednie pisma dotyczące poruszanej kwestii, a dodatkowo zajął stanowisko, iż w jego ocenie w stosunku do spornej inwestycji nie może być mowy o samowoli budowlanej bądź istotnym odstępstwie od projektu, nie zawierając jednakże jakiejkolwiek argumentacji i dowodów w tym zakresie. W konsekwencji skarżący, nie podzielając poglądu organu nadzoru budowlanego wyrażonego w piśmie z dnia 4 października 2013 roku, pismem z dnia 28 października 2013 roku wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do usunięcia naruszenia prawa i wszczęcia postępowania kontrolnego mającego na celu ustalenie czy posadowione elektrownie wiatrowe noszą znamiona odstępstwa od projektu i stanowią samowolę budowlaną, wskazując, iż na dzień sporządzania pisma organ nie przedsięwziął jakichkolwiek czynności w tym przedmiocie i nie przedstawił żadnej merytorycznej argumentacji. W odpowiedzi organ ponownie powołał się na wcześniejsze pisma w sprawie, podtrzymując swoje stanowisko co do kwestii zgodności realizacji inwestycji z pozwoleniem na budowę, a jednocześnie wskazując, iż nie jest uprawniony do podejmowania takiej oceny, bez powołania się na podstawy prawne. Skarżący został nadto poinformowany, że dalsze działania będą prowadzone zgodnie z przepisem art. 239 k.p.a. W związku odpowiedzią organu, skarżący zdecydował się na skierowanie sprawy na drogę sądową. W ocenie skarżącego, w sytuacji gdy niezachowanie minimalnych odległości lokalizacyjnych określonych w decyzji środowiskowej zostało co najmniej uprawdopodobnione za pomocą pomiarów odległości dokonanych przez uprawnionego geodetę, stanowisko organu nie tylko jest nie do przyjęcia, ale budzi także poważne wątpliwości. Według strony skarżącej jak wynika z załączonych do niniejszej skargi pism, organ nadzoru budowlanego nie przedsięwziął, ani na wniosek skarżącego ani z urzędu, jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie powstałych rozbieżności i ewentualne wszczęcie przewidzianych przez Prawo budowlane odpowiednich procedur naprawczych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczał się w kierowanych do skarżącego pismach jedynie do lakonicznych stwierdzeń o braku niegodności inwestycji z pozwoleniem na budowę, lecz nie poparł swego stanowiska jakąkolwiek argumentacją czy dowodami, co w ocenie skarżącego powoduje, że znajduje się on w stanie bezczynności. Tłumaczenia zaś organu, iż nie jest on uprawniony do kontrolowania zgodności zrealizowanej inwestycji z treścią decyzji administracyjnych są w ocenie strony nieprzekonywujące. Wskazano przy tym, że jednym z wielu uprawnień organów nadzoru budowlanego jest właśnie kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kompetencją tą są sprzężone liczne uprawnienia organów nadzoru w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości czy też odstępstw, jak choćby możliwość wymierzenia kar w przypadku istotnych odstępstw od zatwierdzonego obiektu (art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane). Niezależnie od tejże kwestii, w przypadku uznania właściwym do rozpoznania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien z urzędu w trybie przepisu art. 65 k.p.a, przekazać sprawę organowi właściwemu, czego również w ocenie skarżącego zaniechał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że przedmiotowa skarga została wniesiona z naruszeniem przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a.. Skarżący bowiem nie wyczerpał środków zaskarżenia, jakie przysługiwały mu w administracyjnym toku instancji, tj. nie złożył zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.pa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. W przedmiotowej sprawie skarżący wywiódł skargę na, jak się wyraził, "bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie, w jakim organ nadzoru budowlanego nie przedsięwziął jakichkolwiek czynności związanych niezachowaniem przez inwestora A odległości lokalizacyjnych elektrowni wiatrowych położonych na działkach "[...]" w stosunku do zabudowań mieszkalnych znajdujących się na działce nr "[...]" oraz elektrowni wiatrowych położonych na działkach "[...]" w stosunku do zabudowań mieszkalnych znajdujących się na działce nr "[...]", zgodnie z decyzją Burmistrza A z dnia "[...]" roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz wydaną w oparciu o tę decyzję, decyzję Starosty A z dnia "[...]" o pozwoleniu na roboty budowlane." W związku z tym skarżący wniósł m.in. o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania odpowiednich czynności materialno - faktycznych w przedmiocie ustalenia czy elektrownie wiatrowe położone na działkach "[...]" mają zachowane odległości lokalizacyjne w stosunku do zabudowań mieszkalnych znajdujących się na działce nr "[...]" mają zachowane odległości lokalizacyjne w stosunku do zabudowań mieszkalnych znajdujących się na działce nr "[...]" w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia. Przede wszystkim w ocenie Sądu żądanie strony skarżącej nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa, zarówno znajdujących się w ustawie Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi jak i w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013r., poz. 1409 j.t.). Sąd nie może zatem zobowiązać organu do podjęcia żądanych w skardze czynności materialno-faktycznych, gdyż nie ma takiego uprawnienia. Żądanie sformułowane w skardze wykracza poza władztwo Sądu zakreślone przepisem art. 3 ustawy p.p.s.a. Wskazać należy, że kontroli sądowej podlegają wprawdzie akty lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – a co za tym idzie także bezczynność w tych sprawach - ale z takim aktem lub czynnością mamy do czynienia, gdy "dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61). Oznacza to, że z aktem lub inną czynnością mamy do czynienia tylko wtedy, gdy dotyczą one konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z takich przepisów prawa dokonywanych przez organ administracji. Żądanie zawarte w skardze w postaci zobowiązania organu do wykonania odpowiednich czynności materialno-faktycznych nie może zostać uznane za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż przepisy prawa nie przewidują załatwienia sprawy w takiej formie. Nie przewidują także dokonywania kontroli sądowej czynności materialno-faktycznych, dlatego też sąd administracyjny nie może badać ewentualnej bezczynności organu w tym zakresie. Skarżący natomiast może zwrócić się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie konkretnego postępowania. Strona winna przy tym skonkretyzować swoje żądanie i wskazać, wszczęcia jakiego postępowania się domaga. Wówczas organ jest zobowiązany rozpatrzeć taki wniosek. W przedmiotowej sprawie Sąd nie mógł jednak badać ewentualnej bezczynności organu w zakresie wszczęcia postępowania, które mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji lub postanowienia. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na art. 52 § 1 p.p.s.a., w myśl którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). Tak więc warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zawarte w art. 52 § 2 p.p.s.a. wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy (por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s. 65). Zwrot "taki jak", użyty w art. 52 § 2, po którym następuje wyliczenie środków zaskarżenia, powinien być uznany za synonim określenia "w szczególności". Przyjęcie, że zawarte w art. 52 § 2 p.p.s.a. wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy, prowadzi do wniosku, że w wypadku skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., środkami takimi będą zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej (szerzej W. Chróścielewski, tamże, s. 65). Strona skarżąca nie wniosła w niniejszej sprawie zażalenia na bezczynność organu. Tymczasem jak już wspomniano wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest niezbędnym warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Kluczowy dla możliwości rozpoznania skargi na bezczynność jest natomiast sam fakt wniesienia zażalenia. Skarżący natomiast pismem z dnia 28 października 2013 roku, wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do usunięcia naruszenia prawa i wszczęcia postępowania kontrolnego mającego na celu ustalenie czy posadowione elektrownie wiatrowe noszą znamiona odstępstwa od projektu i stanowią samowolę budowlaną, wskazując, iż na dzień sporządzania pisma organ nie przedsięwziął jakichkolwiek czynności w tym przedmiocie i nie przedstawił żadnej merytorycznej argumentacji. Jednak strona nie wniosła zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., dlatego Sąd nie był władny merytorycznie rozpoznać merytorycznie skargi i stwierdzić, czy np. organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub nie załatwił sprawy wydaniem jednej z decyzji określonych w przepisach prawa budowlanego. Reasumując, należy stwierdzić, że skarga wniesiona w tej sprawie nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, gdyż jej przedmiotem jest skarga na bezczynność w zakresie żądania nie mieszczącego się w kognicji tego sądu, wyznaczonego treścią art. 3 ustawy p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. W pkt 2 orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zwrocie skarżącemu Z. D. kwoty 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.