II SAB/Ol 2/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z.M. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przeniesienia obowiązku opieki nad psem postanawia: odrzucić skargę. WSA/pos.1- sentencja postanowienia Pismem z 06.12.2019 r., przesłanym drogą e-mailową, Z.M. (dalej jako: "skarżący") wystąpił do Prezydenta Miasta wnosząc o przeniesienie na niego obowiązku opieki nad psem o imieniu B. Podał, że jest współwłaścicielem wskazanego psa i sprawował nad nim opiekę w okresie od [...]. do [...].br. Wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie. Wyjaśnił, że od 27 sierpnia walczy o prawo do opieki nad nim. Zarzucił, że pies jest w złym stanie i nie zgadza się ze stanowiskiem dyrektora schroniska, który nie znalazł podstaw do odebrania psa. W odpowiedzi, pismem z [...], znak: [...], Zastępca Prezydenta Miasta poinformował skarżącego, że po analizie korespondencji oraz materiałów i wyjaśnień uzyskanych ze schroniska, wynika że pies o imieniu B. został adoptowany ze Schroniska dla Zwierząt w O. (dalej jako: "Schronisko") [...]. Umowa adopcyjna została zawarta pomiędzy Schroniskiem a osobą, która od chwili jej zawarcia jest odpowiedzialna za sprawowanie opieki nad psem i jest jedynym prawnym opiekunem zwierzęcia. Postępowanie takie jest postępowaniem cywilnoprawnym regulującym stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny). Dlatego w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm). W takim przypadku prawo nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej. Wyjaśniono, że w umowie adopcyjnej przewidziano prawo inspekcji w miejscu pobytu zwierzęcia, jak też możliwość rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym oraz zabrania psa przez Schronisko, w przypadku łamania postanowień tej umowy. Do chwili obecnej Schronisko nie stwierdziło naruszenia warunków umowy adopcyjnej. Wszystkie badania psa oraz wizyty poadopcyjne potwierdzają, że B. jest w dobrej kondycji i "miewa się bardzo dobrze". Nie ma żadnych podstaw do zerwania umowy, odebrania psa właścicielce i przekazania go zainteresowanemu. Wyjaśniono, że ewentualne przeniesienie opieki nad psem mogłoby nastąpić wyłącznie po uzasadnionym zerwaniu umowy adopcyjnej z poprzednim właścicielem, co odbyłoby się także w trybie cywilnoprawnym, nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej. Ponieważ nie ma żadnych dowodów świadczących o złym stanie psa, niewłaściwie sprawowanej opiece nad psem, znęcaniu się nad zwierzęciem, nie zachodzą przesłanki do wszczynania postępowania celem czasowego odebrania psa przez organ administracji na podstawie art. 7 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W dniu 23 grudnia 2019 r. Z.M. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na działanie Prezydenta Miasta odmawiające wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przeniesienia na skarżącego obowiązku opieki nad psem imieniem B. Powołując się na art. 45 p1 i art. 32 p1 i p2 Konstytucji RP wniósł o przeniesienie na niego obowiązku opieki nad psem B. adoptowanym wspólnie z "opiekunem prawnym" H.Z.; - możliwie szybkie rozpoznanie sprawy z uwagi na dobro psa; - zwolnienie z kosztów sadowych. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że Prezydent Miasta ignoruje obowiązek równego traktowania, tymczasem od czterech miesięcy jest traktowany w sposób pogardliwy i ponosi konsekwencje bezczynności Prezydenta, nie może nawet dochodzić swoich praw przed Sądem. Podał, że [...] wspólnie z H.Z. adoptowali psa imieniem B. z [...] schroniska i do [...] wspólnie opiekowali się zwierzęciem i pies wyglądał tak jak na zdjęciach. Od [...] pies miał [...]. Zdaniem skarżącego przeprowadzone badania 29.08 i 3.10 nie są prawidłowe, bowiem stwierdzono w nich, że stan psa jest dobry, zaś nie można w taki sposób określać stanu zdrowia. Po 3.10.2019r. skarżący nie otrzymał już badań poadopcyjnych. Zarzucił, że H.Z. nie jest w stanie zapewnić opieki nad psem, który co najmniej 9 godzin dziennie siedzi sam w domu. Takie postępowanie to kontynuacja schroniska. W dniu 31 stycznia 2020 r., drogą e-mailową, skarżący przesłał do tut. Sądu informację o cofnięciu wniesionej skargi, bowiem pies już od sześciu miesięcy nie miał z nim kontaktu, zaś wszystkie sprawy rozpoznawane przez organy załatwiane są przewlekle, spotyka się z "całkowitą ignorancją i arogancją!" Zarządzeniem z 18 lutego 2020 r. sygn. II SPP/Ol 2/20 Starszego Referendarza sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie zarządzono o pozostawieniu bez rozpoznania, zawartego w skardze, wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest zawsze w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Oznacza powyższe, iż badanie legalności aktów administracyjnych lub bezczynności organu polegającej na ich wydaniu poddanych kognicji sądu administracyjnego możliwe jest wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie bowiem braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, z kolei granice właściwości sądów administracyjnych i zakres ich kompetencji określają art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a. W tym miejscu przywołać należy pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia. nsa.gov.pl.), w którym stwierdzono, iż zakres kompetencji judykacyjnej, a zatem zakres stosowania środków określonych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dopuszczalny tylko w sprawach skarg objętych właściwością sądów administracyjnych. Sądy administracyjne mogą rozważać zastosowanie lub odmowę zastosowania wobec działalności administracji publicznej określonych ustawą środków wyłącznie w zakresie objętym właściwością sądów. Zastosowanie danego rodzaju środka następuje po rozpoznaniu sprawy zgodności z prawem zaskarżonego działania wykonującego administrację publiczną, a brak właściwości sądu administracyjnego wyłącza zastosowanie lub odmowę zastosowania środków przewidzianych omawianą ustawą. Wynika to expressis verbis z art. 58 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W sprawach nie objętych właściwością sądów administracyjnych wyłącznym sposobem rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi (por. B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z 6.07.2004 r. sygn. OSK 547/04 - OSP 2006r., nr 5 poz. 62). Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższej regulacji wynika w sposób jednoznaczny, iż skarga na bezczynność organu nie jest dopuszczalna w każdej sprawie, a tylko w takich sprawach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. akty administracyjne indywidualne (decyzje, wymienione postanowienia, inne akty lub czynności, interpretacje podatkowe). W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Powyższe wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem bezczynności organu, w ocenie skarżącego, pozostaje kwestia braku rozpoznania we właściwej formie - decyzji administracyjnej - jego wniosku z 06.12.2019 r. o przeniesienie na niego obowiązku opieki nad psem o imieniu B. W tym miejscu wskazać pozostaje skarżącemu, że sprawa związana z adopcją zwierząt ze Schroniska dla Zwierząt w O. (dalej jako: "Schronisko") nie jest sprawą administracyjną, nie rozstrzyga bowiem o prawach ani obowiązkach określonych stron postępowania. Jak wskazano w piśmie z [...] sprawa adopcji psa ze Schroniska następuje w trybie postępowania cywilnoprawnego. Umowa adopcyjna z [...] zawarta pomiędzy Schroniskiem a osobą, która od chwili jej zawarcia jest odpowiedzialna za sprawowanie opieki nad psem i jest jedynym prawnym opiekunem zwierzęcia, została zawarta w trybie postępowania cywilnoprawnego regulującego stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny). Dlatego w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm). W takim przypadku prawo nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej. Skoro zatem organ administracji publicznej – Prezydent Miasta – nie posiadał uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, to nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności tego organu w podjęciu rozstrzygnięcia o przeniesieniu opieki nad psem B. na rzecz skarżącego. Jeśli natomiast skarżący kwestionuje działanie Prezydenta jako organu administracji w ramach tzw. skargi powszechnej, to wskazać należy, że problematykę tę regulują przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) dalej jako: "k.p.a.", dotyczącego skarg i wniosków. Stosownie do art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W myśl art. 228 k.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Natomiast właściwość tych organów określa art. 229 oraz 230 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że postępowanie skargowe normowane przepisami Działu VIII k.p.a. prowadzone jest wyłącznie przez organy administracji publicznej. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainicjowana skargą ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości i terminowości ich działania oraz zbadania potrzeby podjęcia określonych czynności, stanowi wewnętrzną sprawę organów. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują kontroli sądów administracyjnych w sprawach objętych tymi regulacjami. Z powyższych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zatem właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu czy pracowników, skarg wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości (por. postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 25.02.2009 r., sygn. II OSK 241/09; z 25.11.2015 r., sygn. akt I OSK 2849/15 i powołane tam orzecznictwo, post. WSA w Olsztynie z 31.10.2017 r., sygn. akt II SA/Ol 843/17, publ. na stronie rzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu, z mocy art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Na marginesie jedynie pozostaje wyjaśnić skarżącemu wobec złożonego przez niego wniosku o cofnięciu skargi, że wniosek taki mógł zostać merytorycznie rozpoznany jedynie wówczas, gdyby można było wnieść skutecznie skargę do Sądu na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku dotyczącego przeniesienia obowiązku opieki nad psem. Skoro w takiej sprawie skarga nie przysługiwała, to w pierwszej kolejności Sąd zobligowany był do stwierdzenia braku dopuszczalności kwestionowania wskazanej bezczynności.