II SAB/Ol 20/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Starosty w przedmiocie zmiany linii brzegowej jeziora I. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku W. C. z dnia 21 lipca 2006 r. w terminie 30 dni; II. zasądza od Starosty na rzecz W. C. kwotę 100 zł. (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 21 lipca 2006r. W. C. prowadzący gospodarstwo rybackie w W. poinformował Starostę "[...]", iż podczas patrolowania w dniu 20 lipca 2006r. jeziora G. stwierdził dokonanie zmiany linii brzegowej jeziora na wysokości gospodarstwa rolnego D. R. Wskazał, iż ingerencja polegała na nawiezieniu od strony linii brzegowej w głąb jeziora ogromnej ilości żwiru i kamieni na długości około 60m i szerokości 5 – 10m oraz wysokości kilkunastu centymetrów. W wyniku tych działań doszło do zniszczenia roślinności wodnej oraz cennego tarliska ryb, co pozostaje w ścisłym związku z obniżeniem produktywności jeziora. W. C. podał także, iż istnieje prawdopodobieństwo, że D. R. odprowadza do jeziora zanieczyszczenia ze swojego gospodarstwa rolnego. Starosta "[...]" postanowieniem z dnia "[...]" r. przekazał Wójtowi Gminy wniosek w części dotyczącej odprowadzania ścieków do jeziora G. oraz pismem z tego samego dnia zawiadomił o planowanym przeprowadzeniu wizji lokalnej w terenie. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej organ potwierdził fakt nawiezienia żwiru przez D. R. na działkę o numerze ewidencyjnym "[...]", na której znajduje się jezioro G. Jednocześnie D. R. wyjaśniono, iż urządzenie wodne wykonane bez pozwolenia winno być rozebrane na koszt inwestora. Poinformowano również D. R. o treści art. 64a ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli wykonane urządzenie wodne, nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, po przedłożeniu przez właściciela tego urządzenia dokumentów, o których mowa w art. 131, może wydać decyzję o legalizacji urządzenia, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W dniu 30 października 2006r. D. R. złożył wniosek o legalizację nielegalnie wykonanego kąpieliska, a Starosta "[...]" w dniu 6 listopada 2006r. wszczął postępowanie w sprawie wykonanego kąpieliska na jeziorze G. przy działce oznaczonej numerem geodezyjnym "[...]", zawiadamiajć o tym strony, w tym W. C. W dniu 1 lutego 2007r. W. C. skierował do Starosty "[...]" pismo w związku z brakiem wszczęcia przez organ postępowania w sprawie nielegalnej budowli wodnej oraz na wszczęcie i sposób prowadzenia postępowania w sprawie legalizacji tejże budowli. W uzasadnieniu pisma podał, iż żąda wydania decyzji nakazującej przywrócenie działki jeziornej oznaczonej nr geodezyjnym "[...]" przy działce "[...]" do stanu pierwotnego. Następnie W. C. skierował w dniu 13 lutego 2007r. do Wojewody na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) za pośrednictwem Starosty "[...]" skargę na bezczynność drugiego z wymienionych organów. W skardze ponownie wniósł o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie działki jeziornej nr "[...]" do stanu pierwotnego. Podał, iż Starosta "[...]" nie wszczął postępowania w sprawie nielegalnego wykonania budowli wodnej na działce nr "[...]" stanowiącej jezioro G., przy działce nr "[...]" należącej do D. R. Wojewoda przekazał skargę w trybie art. 231, w związku z art. 234 pkt 1 i art. 236 kpa do załatwienia Staroście "[...]". W dniu 11 kwietnia 2007r. W. C. skierował za pośrednictwem Starosty "[...]" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Starosty. W uzasadnieniu skargi podniósł, że skarga na bezczynność administracji dotyczy żądania wszczęcia postępowania w sprawie dokonania przez D. R. zmiany linii brzegowej jeziora G., a nie prowadzonego przez Starostę "[...]" postępowania w sprawie legalizacji prowizorycznego kąpieliska na tym jeziorze. Skarżący zwrócił uwagę, że pracownicy Starostwa nie wszczęli postępowania w sprawie budowli wodnej wykonanej bez pozwolenia wodnoprawnego na działce jeziornej oznaczonej nr "[...]". Wobec powyższego skarżący wskazał, iż podtrzymuje stanowisko, iż organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Starosta "[...]" wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Uzasadniając pierwszy z wniosków skargi Starosta "[...]" wskazał, iż obecnie skarżący wnosi o zmianę linii brzegowej jeziora. Organ zauważył, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący wnosił o prowadzenie postępowania w sprawie nielegalnej budowy kąpieliska przez D. R. Skarżący nie wniósł zażalenia na bezczynność organu w przedmiocie zmiany linii brzegowej jeziora. W związku z tym skarżący nie wyczerpał środków prawnych przysługujących mu w toku postępowania administracyjnego, co czyni skargę niedopuszczalną. Starosta "[...]" podniósł, iż brak jest podstaw do prowadzenia w sprawie postępowania w przedmiocie zmiany linii brzegowej. Z posiadanych bowiem przez organ dokumentów wynika, iż linia brzegowa dla jeziora G. nie była ustalana w drodze decyzji w trybie art. 15 ustawy – Prawo wodne, wobec powyższego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany linii brzegowej, o czym skarżący został poinformowany ustnie. Organ argumentował ponadto, iż wskutek wniosku W. C. w sprawie z dnia 21 lipca 2006r. przeprowadził wizję lokalną ustalając w jej trakcie, iż D. R. wykonał nielegalne kąpielisko. Następnie D. R. złożył wniosek o legalizację wykonanego kąpieliska i to postępowanie jest w trakcie. Wobec czego brak jest podstaw do twierdzenia, że Starosta "[...]" znajduje się w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy) oraz w sprawach bezczynności organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy). W przypadku, gdy skarga na bezczynność okaże się zasadna Sąd - stosownie do treści art. 149 ustawy - uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd zobowiązany był więc zbadać, czy organ faktycznie pozostaje w bezczynności tzn. czy do dnia rozpoznania skargi W. C. organ nie podjął decyzji lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej rozpoznającej żądanie skarżącego. W pierwszej kolejności należało jednak rozważyć wniosek organu o odrzucenie skargi i odpowiedzieć na pytanie, czy skarga jest dopuszczalna. Rację ma Starosta "[...]", że skargę stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżania, o ile służyły one stronie w postępowaniu administracyjnym. W przypadku bezczynności organu stronie przysługuje środek w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego należy z takiego środka zaskarżenia skorzystać, w przeciwnym bowiem razie skarga jako przedwczesna byłaby niedopuszczalna, a sąd administracyjny zobowiązany byłby ją odrzucić. W sprawie niniejszej należy rozważyć, czy skarżący wniósł takie zażalenie. W ocenie Sądu za takie zażalenie należy uznać pismo skarżącego z 13 lutego 2007r. (skarga na bezczynność) skierowane do Wojewody, za pośrednictwem Starosty "[...]". Z treści pisma wynikało bowiem, że skarżący żąda załatwienia sprawy administracyjnej, której przedmiotem była bezczynność organu polegająca na – jak to określone w treści pisma – braku wszczęcia postępowania w sprawie wykonania budowli wodnej na działce nr "[...]" stanowiącej jezioro G. Skarżący w piśmie tym zażądał wydania decyzji nakazującej przywrócenie działki jeziornej nr "[...]" do stanu pierwotnego. Ponadto w skardze na bezczynność z dnia 13 lutego 2007r. skarżący wskazywał, iż D. R. dokonał zmiany linii brzegowej wymienionego jeziora. W skardze do Sądu W. C. konsekwentnie podnosił, iż żądał wszczęcia postępowania w sprawie zmiany linii brzegowej jeziora wskutek wybudowania kąpieliska, wskazując, iż organ nie wszczął postępowania w sprawie wykonania budowli wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego. Z uwagi na powyższe nie można podzielić stanowiska organu, że w skardze skarżący podnosił, iż organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie wszczął postępowania w sprawie ustalenia linii brzegowej jeziora w oparciu o art. 15 ustawy – Prawo wodne, a w tym przedmiocie skarżący nie wniósł zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżący bowiem nigdy – zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego – nie wskazywał, iż żąda wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 15 ustawy – Prawo wodne w przedmiocie ustalenia linii brzegowej jeziora. Skarżący wskazywał natomiast konsekwentnie na naruszenie linii brzegowej jeziora wskutek nawiezienia żwiru przez D. R., żądając wydania decyzji przywracającej działkę nr "[...]" do stanu pierwotnego. W skardze sprecyzował to żądanie podając, iż domaga się wszczęcia postępowania w sprawie wykonania urządzenia wodnego bez pozwolenia wodnoprawnego. W przy tak skonstruowanym żądaniu skarżącego – w ocenie Sądu – pismo z dnia 13 lutego 2007r. spełniło kryteria zażalenia na bezczynność o którym mowa w art. 37 kpa, dlatego też brak jest przesłanek do odrzucenia skargi. Z akt administracyjnych przekazanych sądowi wynika, iż skarżący poinformował organ o naruszeniu linii brzegowej jeziora, żądając przywrócenia działki do stanu pierwotnego. Skoro do organu zostało wniesione podanie w rozumieniu art. 63 kpa, to organ winien to podanie załatwić stosownie do przepisów kpa. Złożony wniosek kształtuje przedmiot postępowania administracyjnego. Nie zwalnia to jednak organu od dokładnego wyjaśnienie, o co strona w podaniu wnosi, jeżeli istnieją wątpliwości, co do zakresu żądania. Po przekazaniu organowi wniosku z dnia 21 lipca 2006r., Starosta "[...]" winien więc dokładnie wyjaśnić zakres żądania, ustalając następnie, czy to żądanie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej organu. W dalszej kolejności organ winien zbadać, czy wnoszący podanie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a następnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, załatwiając wniosek w terminach przewidzianych w kpa (art. 35 § 2 kpa) poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Ewentualnie – przy stwierdzeniu, że sprawa nie należy do właściwości organu - przekazać podanie właściwemu organowi (art. 65 kpa), dokonać zawiadomienia, o którym mowa w art. 66 § 1 kpa lub zwrócić podanie skarżącemu w trybie art. 66 § 3 kpa ze wskazaniem, że właściwego organu nie można ustalić lub właściwy w sprawie jest sąd powszechny. Jak wynika ze złożonego wniosku z dnia 21 lipca 2006r. oraz późniejszych pism składanych w sprawie, skarżący domagał się przywrócenia działki nr "[...]" na wysokości gospodarstwa rolnego D. R. do stanu pierwotnego, poprzez usunięcie nawiezionego przez rolnika żwiru, wskazując na naruszenie linii brzegowej. Organ administracji po otrzymaniu wniosku podjął czynności mające na cele wyjaśnienie stanu faktycznego, po czym na wniosek D. R. wszczął postępowanie w sprawie legalizacji wykonanego kąpieliska w oparciu o art. 64a ust. 2 ustawy – Prawo wodne. Przepis ten stanowi, iż jeżeli wykonane urządzenie wodne, o którym mowa w ust. 1, nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, po przedłożeniu przez właściciela tego urządzenia dokumentów, o których mowa w art. 131, może wydać decyzję o legalizacji urządzenia, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Ustawodawca w art. 64a ust. 1 ustawy wskazał natomiast, że zakład, który wykonał urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest obowiązany do jego rozebrania na własny koszt. Nie można przyjąć, że organ nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z tego względu, że prowadzi postępowanie w sprawie legalizacji wykonanego kąpieliska. Skarżący bowiem w złożonym wniosku nie domagał się legalizacji wykonanego kąpieliska, lecz jego usunięcia i przywrócenia działki do stanu pierwotnego. Brak jest podstaw do twierdzenia, iż postępowanie w sprawie legalizacji budowy urządzenia wodnego jest postępowaniem tożsamym pod względem przedmiotowym z postępowaniem w sprawie rozbiórki takiego urządzenia. Inny jest bowiem cel tych postępowań. W postępowaniu legalizacyjnym nie mieści się także żądanie przywrócenia działki do stanu pierwotnego. Jeżeli więc skarżący domagał się usunięcia budowli wodnej i przywrócenia działki do stanu poprzedniego, to organ winien – jak wskazano wyżej – dokładnie ustalić zakres żądania skarżącego, tzn. czy żądanie to dotyczy usunięcia urządzenia wodnego na podstawie art. 64a ust. 1 ustawy – Prawo wodne, czy też żądanie to obejmuje jeszcze inne czynności związane z przywróceniem działki do stanu pierwotnego. W tym miejscu wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2005r. OSK 1814/04 LEX nr 190576, zgodnie z którym adresatem przepisu art. 64 ust. 5 Prawa wodnego jest "zakład, który wzniósł urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego". Kompetencji Starosty do nakazania rozbiórki urządzeń wodnych, wykonanych bez pozwolenia wodno-prawnego, nie można wywodzić z art. 140 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego. Jest to klasyczny przykład domniemania kompetencji organu, naruszający zasady demokratycznego państwa prawnego i legalizmu wyrażone w art. 2 i 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej w tym również organy administracji publicznej mogą działać jedynie tam, gdzie prawo (ustawy) je do tego upoważnia i w formach tam przewidzianych. Gdyby ustawodawca chciał powierzyć staroście kompetencje do nakazywania rozbiórki urządzeń wodnych, to mógł to uczynić w art. 140 ust. 3 Prawa wodnego. Zresztą przykładów przepisów kompetencyjnych w tej ustawie jest więcej np. art. 29 ust. 3, 68 ust. 3, 83 ust. 2, 85 ust. 3 i 4, 86 ust. 1, 107 ust. 7. Przytoczone orzeczenie – choć wydane przed dodaniem do ustawy art. 64a nadal zachowuje aktualność i wskazuje, iż Starosta nie posiada kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego. Starosta winien ponadto ocenić, czy jest właściwy rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia działki do stanu pierwotnego. Ze względu na powyższe organ zobowiązany będzie podjąć stosowną decyzję lub przekazać podanie organowi właściwemu, ewentualnie dokonać zawiadomienia skarżącego w oparciu o art. 66 § 1 kpa o organach właściwych lub orzec o zwrocie podania stronie (art. 66 § 3 kpa). Oczywistym jest też, że organ winien przestrzegać terminów załatwiania spraw regulowanych przepisami kpa. Powyższe rozważania wskazują, iż Starosta "[...]" pozostaje w bezczynności, ponieważ podanie skarżącego nie zostało załatwione. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy.