II SAB/Ol 20/08

Dnia 25 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 roku sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w wypłacie równoważnika za umundurowanie - oddala skargę. K.C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie "załatwienia sprawy" dotyczącej równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie należne za 2005 i 2006 rok. Podał, iż 9 stycznia 2007r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji z raportem, w którym zwrócił się o wypłacenie równoważnika pieniężnego za umundurowanie za lata 2005 i 2006. Organ ten pismem z dnia 11 stycznia 2007r. powiadomił go, iż raport przekazał do Wydziału Finansowego KWP celem jego rozpoznania. Dopiero w późniejszym okresie dowiedział się, .iż raport trafił do niewłaściwego wydziału. Wobec braku reakcji na raport wystąpił ze skargą w dniu 5 września 2007r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji, w której wskazał na naruszenie dyscypliny przy rozpoznaniu sprawy przez Komendanta Powiatowego Policji. Pismem z dnia 9 października 2007r. został poinformowany, iż nie doszło do naruszenia dyscypliny służbowej, zaś raport został przekazany zgodnie z właściwością do Wydziału Zaopatrzenia i Inwestycji KWP. Do dnia wniesienia skargi sprawa powyższa nie została rozpoznana. Skarżący złożył wniosek o nałożenie grzywny na Komendanta Wojewódzkiego Policji za bezczynność w załatwieniu jego sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, bowiem jest ona bezzasadna. Potwierdził, iż w dniu 9 stycznia 2007r. skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji z żądaniem wypłaty równoważnika pieniężnego za umundurowanie policjanta za lata 2005 i 2006. Wbrew twierdzeniom skarżącego w tej sprawie nie zaistniała jednakże bezczynność, bowiem pismem z dnia 8 października 2007r. Komendant Wojewódzki Policji udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego żądanie, w którym wskazano na brak podstaw do przyznania skarżącemu uprawnienia do równoważnika za określone lata. W tym czasie bowiem z mocy orzeczenia komisji lekarskiej był trwale niezdolny do służby w Policji, a zatem jej nie pełnił i nie mógł być dopuszczony do pełnienia służby. Wskazano także, iż sprawa wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie nie jest sprawą administracyjną i nie jest rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. W piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2008r. K.C. stwierdził, iż z pismem Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 8 października 2007r. zapoznał się dopiero w dniu 20 czerwca 2008r. przeglądając w sądzie akta sprawy. Podniósł, że stanowisko Komendanta, iż równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie nie należy mu się nie zostało poparte żadną podstawa prawną lecz stanowi subiektywną ocenę. Wyjaśnił, iż w latach 2005 - 2006 faktycznie był trwale niezdolny do służby w Policji i jej nie pełnił lecz nie zwrócono uwagi, iż w 2007r. także był niezdolny do służby a równoważnik pieniężny za umundurowanie otrzymał. Wskazał, iż jego stanowisko odnośnie posiadania uprawnienia do równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie znajduje potwierdzenie w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2003r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, gdzie w § 7.1 określono, kiedy nie przyznaje się równoważnika pieniężnego i brak jest przepisu, który odnosiłby się do jego sytuacji. Podał, iż za lata 2005, 2006 i 2007 mimo, że nie pełnił fizycznie służby otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, naliczono mu nagrodę roczną, zaś organ emerytalny lata te w całości zaliczył jako służbę w Policji. Podkreślił, że złożony przez niego raport był pismem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i stosuje się do niego reguły obowiązujące przy załatwianiu spraw administracyjnych. Nie może być bowiem dopuszczona sytuacja w demokratycznym państwie aby organ administracji publicznej był wyłączony z obowiązku działania zgodnie z prawem, a strona niezadowolona z rozstrzygnięcia nie mogła w drodze odwołania dochodzić swoich praw. Końcowo stwierdził, że fakt bezczynności w tej sprawie jest bezsporny, a stanowisko organu pozbawione podstaw prawnych i winno być uchylone o co wnosi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje jednak tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ustawą ppsa), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Jak z powyższego wynika przepis art. 3 ustawy ppsa. wyodrębnia dwa rodzaje skarg służących stronie w związku z jej indywidualną sprawą administracyjną: skargi dotyczące nieprawidłowego załatwienia sprawy tj. skargi na akty wydane w postępowaniu oraz czynności (art. 3 § 2 pkt od 1 do 4) oraz skargi na zaniechanie załatwienia sprawy w ogóle, określane jako skargi na bezczynność organów, w tym przypadku, gdy powinny być wydane określone akty lub też podjęte określone czynności. Wyróżnione dwa typy skarg do sądu administracyjnego pełnią diametralnie odmienne funkcje, a mianowicie, skarga na niezgodne z przepisami prawa załatwienie sprawy służy ochronie przed negatywnymi skutkami wadliwych rozstrzygnięć oraz czynności organów administracji, natomiast skarga na bezczynność organów administracji ma na celu zdyscyplinowanie tych organów do podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2006r. sygn. akt I SAB/Wr 12/05, niepublikowany). W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie dotyczącej wypłacenia równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie policjanta w latach 2005-2006, o które wystąpił skarżący raportem z dnia 8 stycznia 2007r. złożonym w Komendzie Powiatowej Policji w dniu 9 stycznia 2007r. Przy czym zasadnym jest wyjaśnić, iż w sprawach ze skarg na bezczynności organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dniu orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarza, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie3, warszawa 2008, s.329). Wyjaśnienia wymaga również kwestia, iż w toku rozpoznawania skargi na bezczynność organu administracji publicznej sąd nie dokonuje merytorycznej kontroli podjętego rozstrzygnięcia, gdyż takie rozstrzygnięcie można wzruszyć jedynie po wcześniejszym wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 1 ustawy ppsa. Zatem w rozpoznawanej sprawie wbrew żądaniu skarżącego wyrażonym w piśmie procesowym z 23 czerwca 2008r. sąd administracyjny w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu administracji nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji wyrażonego w piśmie z dnia 8 października 2007r. Nadto skarżącemu należy wyjaśnić, iż pozostaje w błędnym przekonaniu uznając, iż organ ten w każdej sprawie ma obowiązek wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy decyzje administracyjne nie są jedynym przejawem działalności organów administracji publicznej. Poza decyzjami administracyjnymi organy administracji mogą podejmować akty lub czynności, będące np. czynnościami materialno - technicznymi, z zakresu administracji publicznej. Wskazać pozostaje, iż ustawodawca coraz częściej odchodzi od kształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących pomiędzy Państwem (jego organami), a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnych, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takim przypadku do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie (odmowa ustalenia), stwierdzanie (odmowa stwierdzenia) albo potwierdzanie (odmowa potwierdzania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por. uchwałą składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997r. sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149). Przy czym poprzez fakt, iż organ administracji publicznej w określonej rodzajowo sprawie nie wydaje decyzji administracyjnej lecz w inny sposób następuje przejaw administracji np. poprzez czynność organu nie wynika jeszcze, iż te inne przejawy działalności organów administracji publicznej pozostawione zostały poza kontrolą sądów administracyjnych. Stosownie bowiem do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg: na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem jak wynika z powyższej regulacji poza decyzjami administracyjnymi i postanowieniami na które służy zażalenie, na postanowienia kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy) także na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa służy skarga do sądu administracyjnego po wcześniejszym jednakże wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy ppsa. O tym, czy w określonej skonkretyzowanej sytuacji organ administracji publicznej będzie wypowiadał się w jednej ze wskazanych wyżej form przejawów działalności administracji publicznej będzie precyzował przepis prawa materialnego, który przesądza, czy określona sprawa może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej, czy też w postaci innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2002r. Nr 7 poz. 58, ze zm.) policjant otrzymuje bezpłatne umundurowanie. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2003r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz.U. Nr 125, poz. 1166, ze zm.) policjantowi, któremu nie wydano w naturze przedmiotów umundurowania, określonych w przepisach o umundurowaniu policjantów, przyznaje się równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem" - § 1 rozporządzenia. W powołanym rozporządzeniu, jak i w przepisie ustawowym brak zapisu, z którego wynikałoby, iż przyznanie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie następuje w formie decyzji administracyjnej. Zatem przyznanie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie niewątpliwie stanowi sprawę administracyjną indywidualną, jednakże nie rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej lecz poprzez czynność organu administracji polegającą na przyznaniu tego równoważnika, bądź na odmowie jego przyznania. W tych okolicznościach bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, iż Komendant Wojewódzki Policji pozostaje bezczynny w rozpoznaniu jego raportu o wypłatę równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za lata 2005 i 2006, bowiem pismem z 8 października 2007r. organ ten stwierdził brak uprawnień skarżącego do przyznania równoważnika za wskazany okres czasu. Skoro na skutek pisma skarżącego nastąpiło rozpoznanie jego wniosku poprzez podjęcie określonej czynności przez organ, to nie można skutecznie podnosić, iż organ pozostaje bezczynny, gdyż nie wydał decyzji administracyjnej. Jak wskazano bowiem wyżej aby konkretna sprawa indywidualna mogła być rozpoznana w formie decyzji administracyjnej musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący na taki sposób rozpoznania wniosku w tym przedmiocie. Skoro zaś brak jest takiej normy prawa materialnego, to nie można zarzucić organowi skutecznie bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej w tej indywidualnej sprawie. Zupełnie natomiast odmienną jest kwestia zaskarżenia takiej czynności Komendanta do sądu administracyjnego, bowiem w tym zakresie skarżący musiałby uprzednio wykorzystać tryb przewidziany w art. 52 § 3 ustawy ppsa. Odnośnie żądania skarżącego dotyczącego nałożenia grzywny na Komendanta Wojewódzkiego Policji wyjaśnić pozostaje, iż sąd administracyjny nie posiada takiego uprawnienia nawet w przypadku, gdyby stwierdzona została bezczynność tego organu, która to sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidziano wprawdzie uprawnienie dla sądu do wymierzania organom administracji publicznej grzywny, jednakże przypadki takie zostały enumeratywnie określone w art. 55 § 1 i art. 143 § 1 tej ustawy. Z brzmienia art. 55 § 1 ustawy ppsa wynika, iż w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 – obowiązki te dotyczą przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia,- sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Natomiast z art. 154 § 1 tej ustawy wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę lub bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak wynika z zacytowanych przepisów w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z powołanych wyżej norm prawa, stąd brak jest podstawy prawnej do wymierzenia organowi administracji publicznej grzywny z tego powodu, iż pozostaje bezczynny w rozpoznaniu raportu skarżącego zwłaszcza, iż sąd nie stwierdził zaistnienia takiej bezczynności. Reasumując stwierdzić pozostaje, iż Komendant Wojewódzki Policji nie pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu raportu skarżącego z dnia 8 stycznia 2007r., bowiem odnośnie kwestii w nim poruszonych skarżącemu udzielona została odpowiedź pismem z dnia 8 października 2007r., przy czym w sytuacji przyznawania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie nie wydaje się decyzji administracyjnej, gdyż działanie organu w tym zakresie jest przejawem działalności publicznoprawnej, jednakże nie załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Skoro z przekazanych sądowi akt niniejszej sprawy wynika, że organ nie pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku (raportu) skarżącego, to brak jest podstaw do nałożenia na organ obowiązku załatwienia sprawy wypłacenia równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za lata 2005 i 2006. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę na bezczynność organu. .