II SAB/Ol 20/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Burmistrza Miasta w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego B. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2017 r., "[...]" (dalej jako: "skarżący"), zwrócił się do Burmistrza "[...]" (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ administracji"), o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu protokołu odbioru robót budowlanych z przebudowy ciągu komunikacyjnego ulic "[...]" oraz wszelkiej korespondencji prowadzonej po odbiorze robót pomiędzy zamawiającym a wykonawcą oraz między Wykonawcą a współfinansującym inwestycję Wojewodą "[...]". Drogą elektroniczną, w dniu 29 grudnia 2017 r., organ administracji przesłał skarżącemu skan żądanego dokumentu, wyjaśniając jednocześnie, że nie prowadził korespondencji z wykonawcą i Wojewodą. Skarżący, wnioskiem z dnia 5 stycznia 2018 r., nawiązując do udzielonej przez organ administracji odpowiedzi, zwrócił się o przesłanie skanu umowy zawartej z inspektorem nadzoru na modernizację ciągu ulic "[...]" oraz poinformowanie o działaniach inspektora nadzoru w trakcie realizacji tej inwestycji, w szczególności o udzielenie informacji, czy inspektor dokonał pomiaru zagęszczenia i utwardzenia podbudowy oraz pomiaru równości poprzecznej i podłużnej nawierzchni asfaltowej przedmiotowych ulic i czy sporządzono z tego dokument oraz o jego przesłanie. W odpowiedzi, w dniu 22 stycznia 2018 r. Burmistrz przesłał skarżącemu skany: protokołu umowy z Inspektorem Nadzoru Inwestorskiego przebudowy ciągu komunikacyjnego ulic "[...]", protokoły - wyniki z badań zagęszczenia podbudowy i protokoły z pomiarów kontrolnych cech geometrycznych warstwy ścieralnej ulic "[...]". Skarżący, we wniosku z dnia 27 stycznia 2018 r., podniósł, że po analizie otrzymanych dokumentów, uznał, że nie są one wystarczające do dokonania oceny przedmiotowej inwestycji, w związku z tym wnosi o przesłane przekroju konstrukcyjnego nawierzchni jezdni ulicy "[...]" i skanu wszystkich stron dziennika budowy i umowy z Wykonawcą. Następnie, wnioskiem z dnia 1 lutego 2018 r., skarżący, powołując się na publikację internetową o zmniejszeniu zatrudnienia w Urzędzie Miasta "[...]" na przestrzeni ostatnich 3 lat, zwrócił się do organu administracji, drogą elektroniczną, o udostępnienie informacji publicznej w postaci: wykazu 12 etatów, które zostały zlikwidowane w tym okresie; wskazanie, kto przejął obowiązki i czy w związku z tym nastąpiła podwyżka wynagrodzenia dla obejmującego nowe obowiązki; podanie liczby osób pracujących w tym czasie na umowy zlecenia i umowy o dzieło; podanie, czy w tym czasie miało miejsce podwyższenie na jakimikolwiek stanowisku etatu oraz wskazanie sposobu obliczenia sumy oszczędności. Skarżący wniósł o udostępnienie powyższych informacji przez przesłanie ich na jego adres e-mail. Dnia 20 lutego 2018 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na wnioski z dni 27 stycznia 2018 r. i 1 lutego 2018 r. Organ, w wiadomości e-mail z dnia 2 marca 2018 r., przesłał skarżącemu: umowę nr "[...]", aneks Nr 1 wraz z załącznikami, dziennik budowy tom 1 i 2 oraz przekrój konstrukcyjny przez ul. "[...]". Następnie, w dniu 12 marca 2018 r., udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia 1 lutego 2018 r., wyjaśniając szczegółowo kwestię zmniejszenia zatrudnienia w Urzędzie Miasta "[...]" w okresie od 30 listopada 2014 r. do 31 grudnia 2017 r. W szczególności podał, że za listopad 2014 r. wynagrodzenia pobrało łącznie 81 pracowników, którzy byli zatrudnieni na 80,5 etatu, a kwota brutto wszystkich wynagrodzeń wyniosła 262.299,15 zł. Na koniec 2014 r. na liście płac było łącznie 79 osób, które realizowały 78,5 etatu. Lista ta, z racji pobranych odpraw, obejmowała także skarżącego (pełniącego wówczas funkcję Burmistrza) i jego asystenta, z którym nie przedłużono umowy o pracę. Natomiast na koniec 2017 r., lista płac obejmowała 68 osób, realizujących 65,75 etatu, a ich wynagrodzenia brutto stanowiło kwotę 256.287,71 zł. Organ wskazał ponadto zlikwidowane i nowopowstałe etaty oraz sposób reorganizacji pracy Urzędu Miasta "[...]". Wyjaśnił, że wniosek w zakresie wykazania sposobu, w jaki została obliczona suma oszczędności, wskazana w poście, nie stanowi informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniach: 27 stycznia 2018 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej (adres: "[...]"), niebędącej oficjalnym adresem poczty elektronicznej Urzędu Miasta "[...]" oraz 1 lutego 2018 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej (adres: "[...]"), będącej oficjalnym adresem poczty elektronicznej Urzędu Miasta "[...]", skarżący wystąpił z wnioskami o udzielenie przedmiotowych informacji. Wniosek z dnia 27 stycznia 2018 r., ze względu na dzień wolny od pracy (sobota) został zaewidencjonowany w poniedziałek 29 stycznia 2018 r. na stanowisku Naczelnika Wydziału "[...]", posługującego się adresem poczty elektronicznej Wydziału. Ustawowy termin na udzielenie odpowiedzi minął 12 stycznia 2018 r. O wniosku z dnia 1 lutego 2018 r. organ dowiedział się w dniu 26 lutego 2018 r., tj. w dniu wpływu skargi na bezczynność. Korespondencja ta dotarła wprawdzie do Urzędu Miasta "[...]" w dniu jej nadania, lecz została zakwalifikowana jako korespondencja niechciana lub niepotrzebna (SPAM). Organ przyznał, że oba wnioski nie zostały rozpatrzone w ustawowym terminie i skarżący nie został poinformowany o powodach opóźnienia oraz terminie udostępnienia informacji publicznej. Wyjaśnił, że na pierwszy z wniosków organ nie udzielił odpowiedzi ze względu na absencję chorobową Naczelnika Wydziału "[...]", z którym skarżący prowadził korespondencję i który posługuje się wydziałowym, a nie adresem ogólnym poczty elektronicznej Urzędu, zaś na drugi wniosek nie odpowiedziano, gdyż został oznaczony jako SPAM. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w przypadku, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), dalej jako: "u.d.i.p.". Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie, skarżący uczynił adresatem wniosku Burmistrza Miasta "[...]", domagając się informacji w zakresie inwestycji miejskiej i zatrudnienia w Urzędzie Miasta. Niesporne jest, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, w zakresie, w jakim dotyczą funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Organ administracji winien był zatem załatwić przedmiotowe wnioski w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich bowiem, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Także w wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić wnioskodawcę, że nie posiada wnioskowanych informacji i wyjaśnić dlaczego. W kontekście powyższego, przyjąć należało, że organ administracji dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosków skarżącego z dnia 27 stycznia 2018 r. i 1 lutego 2018 r., która jednak ustała odpowiednio w dniach 2 i 12 marca 2018 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. We wskazanych pismach Burmistrz prawidłowo załatwił wnioski skarżącego, przesyłając drogą elektroniczną skany żądanych dokumentów oraz informując skarżącego o przeprowadzonej reorganizacji pracy Urzędu Miejskiego i jej skutkach w zakresie ilości etatów i wysokości kwot wydatkowanych z tytułu zatrudnienia pracowników tego Urzędu. W sytuacji ustania bezczynności Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt. I wyroku. W obowiązującym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. II wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Samo natomiast uchybienie terminowi z art. 13 u.d.i.p. nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wprawdzie naruszył ustawowy termin do załatwienia wniosków skarżącego, należało jednak uwzględnić wyjaśnienia Burmistrza dotyczące przyczyn niezachowania terminu, to jest przesłanie przez skarżącego wniosku z dnia 27 stycznia 2018 r. na adres e-mail dostępny, nieobecnemu z usprawiedliwionych przyczyn w pracy, Naczelnikowi Wydziału oraz zakwalifikowanie wniosku z dnia 1 lutego 2018 r. jako spam i jej usunięcie. W tej sytuacji, nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, tym bardziej, że na wcześniejsze wnioski skarżącego organ udzielał mu niezwłocznie kompletnych odpowiedzi. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu przedmiotowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. III wyroku, stosownie do art. 200 p.p.s.a.