II SAB/Ol 21/19

Dnia 25 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu zażalenia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. orzeka o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta "[...]"postanowieniem z 5 września 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania własnej ostatecznej decyzji z 22 czerwca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym na działkach "[...]". "[...]" (dalej: skarżący) wniósł na to postanowienie zażalenie, które Starosta, stosownie do art. 141 k.p.a., przekazał 11 października 2018 r. Wojewodzie "[...]". W skardze złożonej do tut. Sądu 22 marca 2019 r. skarżący wniósł o: zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podał, że 13 marca 2019 r. złożył ponaglenie do Ministra Inwestycji i Rozwoju. Zarzucił, że do dnia złożenia skargi Wojewoda nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co wpływa na bieg terminów postępowań administracyjnych prowadzonych przez inne organy. Przekazanie akt organowi odwoławczemu uniemożliwia Staroście wydawanie z nich uwierzytelnionych odpisów dokumentów, co działa na szkodę skarżącego w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez ten organ. Zarzucił, że bezczynność Wojewody usprawiedliwia bezczynność Starosty. W takim postępowaniu obu organów nie można wykluczyć celowego działania, aby strona nie mogła udowodnić swoich racji i wykazać nieprawidłowości w prowadzonych postępowaniach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Stwierdził, że 26 marca 2019 r. rozpoznał przedmiotowe zażalenie i wydał postanowienie, którym uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody w rozpatrzeniu zażalenia skarżącego z 1 października 2018 r. jest zasadna. Uprawnienie sądów administracyjnych do oceny tego rodzaju skargi daje art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a.,, który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby ocenić czy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym zaistniała bezczynność należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym albo wyznaczonym przez organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy nieusprawiedliwionej bierności. Uwzględniając powyższe stwierdzić należało, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, gdyż wpłynęło ono do Wojewody 11 października 2018 r. i do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpoznane. Bezczynność ta ustała jednak 26 marca 2019 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez sąd orzeczenia. W tym dniu organ wydał bowiem postanowienie, którym uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, jednakże zobowiązany jest uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Tym samym w razie ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: CBOSA). Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt. 1 wyroku. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ. Powyższe nie zwalania sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, omówiona bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku. Oceniając czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację, w jakiej działa ten organ oraz sposób zachowania strony. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie ani z akt administracyjnych, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby zaistniały jakiekolwiek okoliczności, które usprawiedliwiałyby kilkumiesięczną bezczynność Wojewody w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Sprawa ta nie należy do szczególnie skomplikowanych, a ponadto organ ten nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego ani też nie żądał od strony dokonania jakichkolwiek czynności procesowych w celu np. usunięcia braków formalnych zażalenia. Powyższe uzasadniało wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono w pkt. 4, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Nie mogło zostać natomiast uwzględnione żądanie skargi dotyczące zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika, gdyż przepisy p.p.s.a. nie uprawniają sądu do wydania tego rodzaju orzeczenia. Wyjaśnić też należy, że przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1169) nie znajdują zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. Rozdział 3 tej ustawy).