II SAB/Ol 22/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. w przedmiocie poprawnego wydawania i doręczania decyzji administracyjnych, na którą służy środek zaskarżenia postanawia odrzucić skargę. WSA/pos.1- sentencja postanowienia Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. w dniu 17 lutego 2014 r. przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, wniesioną za pośrednictwem tego organu, skargę S.M. z dnia 15 stycznia 2014 r. na działalność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. tj. na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach poprawnego wystawiania i doręczania decyzji administracyjnych, na które służy możliwość wniesienia odwołania, za pośrednictwem organu rentowego, do Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w E. oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa. W obszernym uzasadnieniu strona przedstawiła przebieg złożenia wniosku o przyznanie jej świadczenia rentowego wraz z brakiem możliwości uzyskania informacji dotyczącej prawidłowego wypełnienia wniosku o przyznanie tego świadczenia, jak również wskazała na nieprawidłowości poprzedzające podjęcie stanowiska w tej sprawie przez ZUS. Strona zarzuciła, ze największą uciążliwością tego organu jest brak udzielania informacji zainteresowanym na piśmie lecz ciągłe odsyłanie do Biura Obsługi Klienta. Nadto skarżący wskazał, że poinformowany został o wydaniu decyzji w jego sprawie, o której nic nie wie, gdyż jej nie otrzymał. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w E., wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, bowiem działalność organu objęta skargą nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego możliwe jest wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej zwana: ustawą ppsa., ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W myśl art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo które kończą postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa we wspominanym art. 3 § 2 pkt 8 ustawy ppsa. podlega kontroli sądu administracyjnego jedynie w takim przypadku, gdy organ nie podejmuje czynności, czy też nie wydaje orzeczenia, które mogłyby być zaskarżone do sądu administracyjnego. Innymi słowy nie każda bezczynność organu może być przedmiotem skargi. Jeżeli określona aktywność organu nie podlegała kognicji sądu administracyjnego to i kontroli sądowoadministracyjnej nie będzie podlegać bezczynność organu w tym zakresie. Sąd odrzuca natomiast skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy ppsa.). Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 3a ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Zgodnie natomiast z art. 476 § 2 ustawy z dnia z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.), dalej zwanej: k.p.c., przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących: ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego; emerytur i rent; innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Policji lub Służbie Więziennej. Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do spraw cywilnych podlegających rozpoznaniu w postępowaniu przed sądem powszechnym według przepisów k.p.c. (art. 1 k.p.c.). W tych sprawach właściwy jest zatem co do zasady sąd powszechny, za wyjątkiem spraw o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku oraz o umorzenie należności (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Ze skargi S.M. z dnia 15 stycznia 2014 r. wynika jednoznacznie, że dotyczy ona bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji w przedmiocie świadczenia rentowego. Wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny już w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 września 2005 r. sygn. OSK 826/04 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjął, że wykładnia art. 83 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych prowadzi do wniosku, iż w każdym przypadku bezczynności organu ZUS w sprawach świadczeń lub innych roszczeń, bez względu na to w jakim trybie toczy się postępowanie, strona może wnieść odwołanie do sądu powszechnego. W świetle takiego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Sąd uznał, że w przypadku stwierdzenia przez ubezpieczonego jakichkolwiek nieprawidłowości w postępowaniu organów ZUS po wniesieniu odwołania, które mogą być uznane za bezczynność, znajduje odpowiednie zastosowanie przepis art. 83 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ubezpieczony obowiązany jest w związku z powyższym poszukiwać ochrony w ramach właściwego postępowania przed sądem cywilnym, uregulowanego w przepisach art. 4778-47716 k.p.c., nie może natomiast w tej sytuacji dochodzić swoich praw w drodze postępowania sądowoadministracyjnego. W ten nurt orzeczniczy wpisuje się nadto uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13, w której Sąd ten zawarł tezę, że od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie NSA przedstawiona w uzasadnieniu uchwały analiza poglądów wyrażonych w orzecznictwie i doktrynie pozwala z pełną aprobatą odnieść się do stanowiska, zgodnie z którym decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 tej ustawy podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Istotne znaczenie, dla rozstrzygnięcia zagadnienia związanego z trybem zaskarżania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. ma, jak wskazał NSA, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011r., sygn. akt I UZP 3/10, według której odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje od decyzji organu rentowego wydanej "w przedmiocie nieważności decyzji". Z tych względów zasadne jest, w ocenie NSA, przyjęcie, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. jako wydana "w przedmiocie nieważności decyzji" podlega zaskarżeniu według zasady ogólnej unormowanej przepisem art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, wynika z art. 269 § 1 ustawy ppsa., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zatem stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. Komentarz do art.269 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Andrzej Kabat LEX 2011). Skoro więc w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona przez skarżącego do sądu administracyjnego była niedopuszczalna, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy ppsa. Należy bowiem podkreślić, że stosowanie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy ppsa. skargę odrzucił.