II SAB/Ol 23/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A.U. na bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu wniosku z dnia "[...]" uzupełnionego wnioskiem z dnia "[...]" dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt wynika, że Prezydent Miasta powołując się na art. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), wszczął z urzędu w dniu 24 marca 2004 r. postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. przy ul. "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]", obr. "[...]", stanowiącej własność Gminy O. Z uwagi na okoliczność, iż A. U. nie był jedynym użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości, a pozostali użytkownicy wieczyści, a następnie ich spadkobiercy nie wyrażali woli przekształcenia przysługującego im prawa sprawa nie została załatwiona pozytywnie. Po kontroli instancyjnej, a następnie sądowej kontroli orzeczeń wydanych w tej sprawie WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt "[...]" oddalił skargę w tej sprawie. W dniu 30 kwietnia 2010 r. A. U. wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej powyżej działki. Jako podstawę prawną wskazał ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Podał, że jest jedynym użytkownikiem, który ujawnił swoje prawo w księdze wieczystej. Decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta O. umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr "[...]" obręb "[...]" przy "[...]" w O., na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ w uzasadnieniu wskazał powołując się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2009 r., iż stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie, wobec czego postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Poza tym wyjaśniono stronie, że przekształceniu w prawo własności może podlegać użytkowanie wieczyste jako całość, nigdy zaś udział w tym prawie. W sytuacji zatem, gdy na nieruchomości jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego w formie niepodzielnych udziałów, to przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może nastąpić jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich udziałów w użytkowaniu wieczystym danej nieruchomości. Przytoczono także art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., zgodnie z którym z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści, a w razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego. W dniu 8 lutego 2011 r. A. U. złożył za pośrednictwem Prezydenta Miasta skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie miedzy innymi na bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta O. wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że do organu nie wpłynął wniosek z dnia 14 lipca 2010 r. o dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności lecz prawdopodobnie dotyczy on gruntu położonego w O. przy "[...]" w O., gdyż skarżący wielokrotnie takie wnioski składał, zaś ostatni w dniu 30 kwietnia 2010 r., przy czym akta sprawy znajdują się w WSA w Olsztynie z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania sądowego. W odpowiedzi na zarządzenie Sądu skarżący przy piśmie z dnia 25 maja 2011 r. załączył kserokopię wniosku z dnia 14 lipca 2010 r. dotyczącego żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W piśmie procesowym z dnia 7 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta O. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania prowadzonego przez organ w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazując, że sprawa była przedmiotem wielokrotnych odwołań i skarg do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Z tego powodu na wniosek skarżącego z dnia 14 lipca 2010 r. udzielono odpowiedzi pismem z dnia 23 lipca 2010 r. w którym poinformowano, iż kolejny wniosek o przekształcenie nie może być rozpoznany, gdyż w tej sprawie toczy się już postępowanie przed SKO, nadto rozpoznawana była przed WSA w Olsztynie skarga na bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia 30 kwietnia 2010 r. Wyjaśniono, iż na zażalenie skarżącego odnośnie braku rozpoznania wniosku z dnia 14 lipca 2010 r. zostało wniesione zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2011 r. Nr "[...]" uznało zażalenie za niezasadne stwierdzając, iż na to żądanie strony organ udzielił odpowiedzi. Nadto wskazano, iż decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r. umorzono postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości wszczęte na wniosek skarżącego, który od tej decyzji złożył odwołanie, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 lipca 2010 r. Nr "[...]" uchyliło tę decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Na tą decyzję A. U. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, gdzie postępowanie sądowe jest w toku. Podkreślono także, iż stosownie do wytycznych decyzji SKO z dnia 30 lipca 2010 r. wystąpiono do pozostałych współużytkowników wieczystych o określenie, czy wyrażają chęć przekształcenia ich prawa. W dniu 14 kwietnia 2011 r. skarżący dołączył postanowienie Sądu będące zgodą pozostałych współużytkowników wieczystych na przekształcenie, w związku z czym wszczęto postępowanie w stosunku do pozostałych współużytkowników wieczystych. Na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. skarżący poinformował, iż jego intencją było wskazanie na bezczynność organu, która biegnie od dnia złożenia pierwszego wniosku z kwietnia 2010 r. a następnie przypomnienie żądania miało miejsce w dniu 14 lipca 2010 r. i sprawa nadal nie jest rozstrzygnięta. W dniu 12 lipca 2011 r. Sąd uzyskał wiadomość, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze na posiedzeniu w dniu 11 lipca 2011 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 7 czerwca 2010 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. skarżący podał, iż organ przez 5 lat rozpoznawał jego sprawę dotyczącą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z 2001 r. i jej nie załatwił tylko odsyłał do sądu powszechnego celem ustalenia, kto jest spadkobiercą po Z. S. W dniu 30 kwietnia 2010 r. wystąpił z wnioskiem o takie przekształcenie w oparciu o ustawę z 2005 r. i do chwili obecnej nie otrzymał takiego przekształcenia. Wyjaśnił, iż w tym wypadku czas ma ogromne znaczenie, gdyż na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z grudnia 2010 r. od dnia 8 sierpnia 2011 r. przestanie obowiązywać przepis tej ustawy umożliwiający 90% bonifikatę przy przekształceniu. Działanie Prezydenta wskazuje, iż chce on dokonać w tej sprawie przekształcenia za pełną odpłatnością. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podając, iż do chwili obecnej sprawa nie została zakończona decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a ustawy ppsa., a zatem m.in. w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest wyłącznie kwestia bezczynności organu - Prezydenta Miasta O. Z bezczynnością organu administracji publicznej, w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy ppsa., mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2009, s. 103). Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że bezczynność organu polega na niewydaniu decyzji lub innego aktu o treści żądanej przez wnioskodawcę. Jeżeli bowiem organ wyda decyzję lub inny akt w rozpoznawanej sprawie, nie można uznać, że pozostaje on w bezczynności. Natomiast rozstrzygnięcie podjęte przez organ może zostać poddane kontroli sądowej co do jego zgodności z prawem, ale dopiero w odrębnym postępowaniu po wniesieniu skargi przez uprawniony podmiot. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zaistniały przesłanki formalnoprawne określające stan bezczynności organu administracji publicznej. Prezydentowi Miasta O. nie można, wbrew stanowisku skarżącego, skutecznie postawić zarzutu bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 30 kwietnia 2010 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr "[...]" obręb "[...]" przy "[...]" w O., powtórzonego żądaniem z dnia 14 lipca 2010 r. mimo, że faktycznie rozpoznawanie powyższej sprawy trwa niezmiernie długo z przekroczeniem wszelkich terminów przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wstępie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 149 tej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie, decydujące znaczenie ma okoliczność, czy faktycznie Prezydent Miasta O. pozostaje w bezczynności w zakresie sprawy przywołanej w niniejszej skardze. Z art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm) dalej: Kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Na skutek nowelizacji ustawy Kodeks postępowania administracyjnego na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18, ze zm.) obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. stosownie do art. 35 ust. 4 kpa przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. Jeżeli sprawy nie można załatwić w ww. terminach organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy - art. 36 § 1 Kpa. Bezczynność organu administracji publicznej będzie miała zatem miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji. Przy czym zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt I SAB 287/03, LEX nr 156902, T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84). Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że Prezydent Miasta O. nie pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 30 kwietnia 2010 r. powtórzonego w dniu 14 lipca 2010 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr "[...]" obręb "[...]" przy "[...]" w O. przewidziane ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459, ze zm.), bowiem na wniosek ten wydana została decyzja z dnia 7 czerwca 2010 r. nr "[...]", którą umorzono postępowanie w sprawie, na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Na to rozstrzygniecie skarżący złożył odwołanie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 lipca 2010 r. nr "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który wystąpił ze skargą do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpatrzeniu skargi wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt "[...]" uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 lipca 2010 r. wskazując w uzasadnieniu na konieczność przeprowadzenia niezbędnych ustaleń w tej sprawie. Z urzędu Sądowi wiadomym jest, iż po rozpoznaniu wniosków skarżącego w przedmiocie uzupełnienia wyroku oraz przyznanie prawa pomocy akta tej sprawy zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w dniu 1 czerwca 2011 r. "[...]" Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. na posiedzeniu w dniu 11 lipca 2011 r. ponownie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 7 czerwca 2010 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W tym stanie faktycznym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż Prezydent Miasta O. pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 30 kwietnia 2010 r., gdyż jak wynika z akt wydał on decyzję w dniu 7 czerwca 2010 r. Ponieważ decyzja ta nie posiadała przymiotu ostatecznej ani prawomocnej, skarżący skutecznie skontrolował jej legalność w postępowaniu drugoinstancyjnym, jak i przed sądem administracyjnym. W efekcie takiego postępowania nie można uznać, że organ I instancji pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony, skoro wydał decyzję, zaś nie w jego gestii pozostawała kwestia kontroli jej legalności. Prawidłowo także organ I instancji, nie mógł uznać kolejnego pisma skarżącego w tej sprawie z dnia 14 lipca 2010 r. za nowy wniosek o przekształcenie skoro sprawa dotycząca przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nadal pozostawała w toku instancyjnego rozpoznawania. Aby skutecznie wszcząć nowe postępowanie wcześniejsza decyzja w tej sprawie musiałaby uzyskać przymiot ostatecznego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego nie można stwierdzić, aby Prezydent Miasta O. pozostawał w bezczynności polegającej na nierozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 30 kwietnia 2010 r. potwierdzonego pismem z dnia 14 lipca 2010 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.