II SAB/Ol 24/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Wójta w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 2 listopada 2016 r., "[...]" zwrócił się do Wójta Gminy "[...]" o udostępnienie informacji publicznej przez podanie wykazu pracowników Urzędu Gminy "[...]" (imię i nazwisko) oraz ich stanowisk służbowych, którym przyznano nagrodę pieniężną w 2016 r. wraz ze wskazaniem wysokości tej nagrody oraz osiągnięcia w pracy zawodowej, które były podstawą jej przyznania, a o także przesłanie kopii regulaminu Wójta Gminy "[...]" dotyczącego sposobu przyznawania tych nagród. Wójt Gminy "[...]", decyzją nr "[...]" z dnia 14 listopada 2016 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej, tj. podania wykazu pracowników Urzędu Gminy "[...]" (imię i nazwisko) oraz ich stanowisk służbowych, którym przyznano nagrodę pieniężną w 2016 r., wraz ze wskazaniem wysokości tej nagrody oraz osiągnięć w pracy zawodowej, które były podstawą jej przyznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywiódł z art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.", że charakter informacji publicznych mają informacje o sposobach realizacji zadań publicznych, ich wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań oraz o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego, długu publicznym, ciężarach publicznych, w tym wchodzące w skład w skład tego majątku wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu gminy, stanowiącego jednostkę organizacyjną gminy, zapewniającą jej obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną. Wynagrodzenia te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody), finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że co do zasady informacja żądana przez stronę odpowiada szerokiemu pojęciu informacji publicznej. Wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu gminy należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, lecz w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma ograniczenie wprowadzone w art. 5 u.d.i.p. w zakresie realizacji prawa do informacji. Organ zaznaczył, że nie dotyczy ono tylko informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tym samym, informacją publiczną nie jest informacja, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, lecz kwota wydawana ze środków publicznych na utrzymanie danego etatu. W ocenie organu, o ile zasadne było domaganie się przez wnioskodawcę informacji polegającej na wyliczeniu wysokości nagród przyznanych w 2016 r. wszystkim pracownikom Urzędu Gminy, to domaganie się podania konkretnie imienia i nazwiska pracownika wraz z kwotą nie było uzasadnione. Organ stwierdził, że informacja publiczna nie jest wiedzą o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, lecz o kwocie wydawanej na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. Wójt Gminy "[...]" przesłał wnioskodawcy kserokopię Regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy "[...]". "[...]" złożył odwołanie od decyzji z dnia 14 listopada 2016 r., w którym podniósł, że ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tym samym, Wójt Gminy winien wskazać wnioskodawcy, którzy pracownicy Urzędu Gminy "[...]" są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a które nie i udzielić wnioskodawcy żądanych informacji. Decyzją nr "[...]" z dnia 9 grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., Wójt Gminy "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w odwołaniu wnioskodawca doprecyzował zakres żądanej informacji publicznej, tj. ograniczył do osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Gminy w "[...]". Ograniczenie dostępu do informacji publicznej, wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, w związku z tym, żądana informacja zostanie udostępniona. Jednoczenie z powyższą decyzją, wnioskodawcy przesłano pismo Wójta Gminy "[...]" z dnia 5 grudnia 2016 r., w którym poinformowano, że w 2016 r. na podstawie "Regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy w "[...]" ", pracownikom Urzędu Gminy w "[...]" pełniącym funkcje publiczne, to jest Sekretarzowi Gminy i Skarbnikowi Gminy przyznano nagrody po 1.000 zł, natomiast Wójt nie otrzymał nagrody. W skardze, złożonej do tut. Sądu, "[...]" wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 2 listopada 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wywiódł, że żądanie podania wykazu pracowników Urzędu Gminy, którym przyznano nagrodę pieniężną w 2016 r., wraz z ich stanowiskami służbowymi i wskazaniem wysokości tej nagrody oraz osiągnięcia w pracy zawodowej, które było podstawą jej przyznania, stanowi co do zasady przedmiot informacji publicznej, gdyż dotyczy sposobu rozdysponowania środków publicznych. Stwierdził, że organ winien był przeprowadzić postępowanie i wskazać, którzy pracownicy Urzędu Gminy "[...]" podlegają ograniczeniom z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a którzy nie i udzielić wnioskodawcy żądanych informacji lub odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Skarżącego, zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż Wójt winien był załatwić przedmiotowy wniosek do dnia 21 listopada 2016 r. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy "[...]" wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła bezczynność organu, skoro udostępnił on Skarżącemu informacje w zakresie przez niego żądanym, mając przy tym na względzie modyfikację stanowiska Skarżącego, zawartą w odwołaniu od decyzji z dnia 28 listopada 2016 r. W piśmie procesowym z dnia 27 marca 2017 r. Skarżący wyjaśnił, że w odwołaniu nie precyzował wniosku, lecz sposób, w jaki wniosek winien być załatwiony. Dodał, że skoro organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji co do osób nie będących osobami publicznymi, to pozostaje w bezczynności. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r., pełnomocnik organu podał, że Skarżący nie odwołał się od decyzji organu z dnia 9 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt. 1, 2 i 3 p.p.s.a.), a także w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu, należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), dalej jako: "u.d.i.p.", informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określone obowiązki. Winien on albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Tylko w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności (art. 5 u.d.i.p.), podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślić należy, że informacja taka nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Wyjaśnić też należy, że nie stanowi odmowy udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. O tym fakcie organ jednak winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując, jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02). W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02). Z bezczynnością organów w zakresie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej mamy więc do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie wnioskowanej informacji publicznej – nie podejmuje takiej czynności, a zatem milczy wobec wniosku o jej udzielenie. Jak już wyżej zaznaczono, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 5 u.d.i.p. może ograniczyć dostęp do wnioskowanych informacji publicznej, np. ze względu na powody wskazane w ustawie. Udzielenia informacji publicznej podmiot zobowiązany może także odmówić z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic chronionych prawem. W takiej sytuacji odmowa udzielenia informacji publicznej musi być dokonana w formie decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba zauważyć, że w sprawie niesporne jest, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a Wójt Gminy "[...]" jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sporna w kontrolowanej sprawie pozostaje ocena, czy informacja została udzielona. W ocenie Sądu, nie sposób podzielić zarzutu Skarżącego, co do bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przypomnieć należy, że wnioskiem z dnia 2 listopada 2016 r., Skarżący zwrócił się do Wójta Gminy "[...]" o udostępnienie informacji publicznej przez podanie wykazu pracowników Urzędu Gminy "[...]" (imię i nazwisko) oraz ich stanowisk służbowych, którym przyznano nagrodę pieniężną w 2016 r. wraz ze wskazaniem wysokości tej nagrody oraz osiągnięcia w pracy zawodowej, które było podstawą jej przyznania, a także przesłanie kopii regulaminu Wójta Gminy "[...]" dotyczącego sposobu przyznawania tych nagród. Na tak sformułowany wniosek, Wójt Gminy "[...]" decyzją nr "[...]" z dnia 14 listopada 2016 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie, wywodząc, że informacją publiczną nie jest informacja, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, lecz kwota wydawana ze środków publicznych na utrzymanie danego etatu, a przy piśmie z dnia 14 listopada 2016 r. przesłał Skarżącemu kserokopię Regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy "[...]". Następnie zaś, po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od decyzji z dnia 14 listopada 2016 r., decyzją nr "[...]" z dnia 9 grudnia 2016 r., Wójt Gminy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w piśmie z dnia 5 grudnia 2016 r., przesłanym Skarżącemu wraz z decyzją, poinformował Skarżącego, że w 2016 r. na podstawie "Regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy w "[...]" ", pracownikom Urzędu Gminy w "[...]" pełniącym funkcje publiczne, to jest Sekretarzowi Gminy i Skarbnikowi Gminy przyznano nagrody po 1.000 zł, natomiast Wójt nie otrzymał nagrody. W związku z powyższym, brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia przez Sąd, że w realiach niniejszej sprawy, Wójt Gminy pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udzielenie powyższej informacji publicznej. Organ zareagował bowiem w ustawowym terminie (wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2) i wydał w decyzję nr "[...]" o odmowie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej tj. podania wykazu pracowników Urzędu Gminy "[...]" oraz ich stanowisk służbowych, którym w 2016 r. przyznano nagrodę pieniężną wraz ze wskazaniem wysokości tej nagrody oraz osiągnięć w pracy zawodowej, które były podstawą jej przyznania. Skarżący niezadowolony z rozstrzygnięcia, zawartego w tej decyzji skorzystał z ustawowego uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ pierwszej instancji, po otrzymaniu odwołania, działając na podstawie art. 132 1 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Okoliczność, że Skarżący w skardze w zasadzie kwestionuje prawidłowość decyzji uchylającej nr "[...]", zarzucając organowi zaniechanie wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji co do osób niebędących osobami publicznymi, nie może przesądzać o zasadności skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 2 listopada 2016 r. W wyniku rozpoznania tego wniosku organ wydał bowiem ostatecznie decyzję z dnia 9 grudnia 2016 r., w uzasadnieniu której stwierdził, że "[...]" doprecyzował zakres żądanej informacji, tj. ograniczył do osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Gminy w "[...]". Uzasadnienie jest zaś integralną częścią decyzji, mającą na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Skarżący nie zakwestionował prawidłowości tej decyzji we właściwym trybie. Ocena tego rozstrzygnięcia nie może zaś być przedmiotem kontroli Sądu w sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność organu. Jednocześnie, organ, pismem z dnia 5 grudnia 2016 r., doręczonym wraz z decyzją, poinformował Skarżącego, że w 2016 r. na podstawie "Regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy w "[...]" ", pracownikom Urzędu Gminy w "[...]"pełniącym funkcje publiczne, to jest Sekretarzowi Gminy i Skarbnikowi Gminy przyznano nagrody po 1.000 zł, natomiast Wójt nie otrzymał nagrody. Reasumując, nie można więc zarzucić organowi, że ten pozostawał w bezczynności, bowiem rozpoznał wniosek Skarżącego, już wydając decyzję z dnia 14 listopada 2016 r. W takiej sytuacji, Sąd uznał skargę na bezczynność organu za niezasadną. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.