II SAB/Ol 26/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku A. J. z dnia 21 lipca 2000 roku w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. J. kwotę 100 zł. (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku W dniu 21 lipca 2000r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo J. Z. i A. J., w którym wnieśli o zbadanie dokumentów zabudowy i użytkowania nieruchomości należącej do J. P., położonej w T. na działce nr "[...]". W dniu 5 września 2000r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zabudowy i użytkowania obiektów na działce nr "[...]", "[...]" przez Państwa A. i J. P., zamieszkałych w O. ul. "[...]". W toku tego postępowania powyższy organ ustalił, iż na terenie nieruchomości zabudowanej, oznaczonej nr geodezyjnym "[...]" we wsi T., gm. S., dla potrzeb prowadzonego tam Zakładu "[...]", zostały wybudowane obiekty konstrukcji stalowej i murowanej, bez wymaganych prawem pozwoleń na budowę. W związku z tym decyzją z dnia "[...]"lutego 2002r. ("[...]") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. i J. P. rozbiórkę obiektów konstrukcji stalowej i murowanej stanowiących jednolitą zabudowę wokół będącej w budowie wiaty stalowej. Na skutek odwołania A. i J. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu "[...]"kwietnia 2002r., w trybie art. 138 § 2 kpa uchylił powyższą decyzję w całości, a sprawę ze względu na braki materiału dowodowego, przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dwie identyczne decyzje, którymi ponownie nakazał rozbiórkę powyższych obiektów. Mianowicie najpierw w dniu "[...]"sierpnia 2002r. (znak. "[...]"), a następnie dnia "[...]"grudnia 2002r. (znak "[...]"). Obie decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Najpierw decyzja z dnia "[...]"grudnia 2002r., na skutek odwołania państwa P., została uchylona w dniu "[...]"stycznia 2003r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a postępowanie w tej sprawie umorzone z uwagi na rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii już decyzją ostateczną z dnia "[...]"sierpnia 2002r. W dniu 28 marca 2003r. państwo P. zaskarżyli również decyzję z dnia "[...]"sierpnia 2002r., podnosząc, iż o wydaniu tej decyzji dowiedzieli się dopiero na skutek upomnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wezwał ich do dobrowolnego wykonania obowiązku, wynikającego z tej decyzji. W związku z tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego 29 kwietnia 2003r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"sierpnia 2002r., a następnie w dniu "[...]"lipca 2003r. (znak "[...]") stwierdził jej nieważność wobec rażącego naruszenia prawa, wskazując w uzasadnieniu nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Pomimo tego, iż w sprawie istniała już decyzja ostateczna, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie w dniu "[...]"października 2004r., wydał decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia "[...]"sierpnia 2002r.. We wrześniu 2005r. A. J. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na przewlekłe załatwianie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W związku z tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zażądał od organu I instancji przedłożenia relacji z przebiegu postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 24 października 2005r., znak "[...]", przedstawił przebieg postępowania oraz podniósł, iż wszystkie decyzje PINB były eliminowane z obrotu prawnego i tym samym wszelkie działania prawne w prowadzonym postępowaniu udaremniane. Ponadto wskazał, że jako organ prowadzący postępowanie nie był zapoznawany ze wszystkimi dokumentami. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w takiej sytuacji zrzucenie winy i posądzenie jego o przewlekłe załatwienie sprawy jest kompletnym nieporozumieniem. Postanowieniem z dnia "[...]"listopada 2005r. ("[...]") Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy. Organ I instancji jednak nie podjął żadnej czynności w tym terminie. Dnia 14 grudnia 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do Departamentu Organizacyjno-Prawnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego pismo (znak "[...]"), w którym zwrócił się z prośbą o interpretację prawną postępowania administracyjnego w sprawie obiektów budowlanych konstrukcji stalowej i murowanej stanowiących jednolitą zabudowę wokół wiaty stalowej, zlokalizowanej na działce nr "[...]" w T., będących własnością A. i J. P. W dniu 7 kwietnia 2006r. A. J. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc, iż w sprawie wszczętej na podstawie kontroli z dnia 6 września 2000r., przez 5 lat nie zapadło rozstrzygnięcie, a nadto w wyznaczonym dodatkowo na podstawie art. 37 § 2 kpa terminie organ I instancji nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się merytorycznie do skargi. Wskazał jedynie, że przebieg całego, prowadzonego przez PINB postępowania, został szczegółowo przedstawiony w piśmie z dnia 24 października 2005r., znak "[...]", przedłożonym do WINB. Na rozprawie w dniu 5 września 2006r. pełnomocnik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Podał on, że po otrzymaniu postanowienia z dnia "[...]"listopada 2005r., wyznaczającego dodatkowy termin załatwienia sprawy, nie podjęto żadnej czynności w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność (milczenie) organu administracji publicznej, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa) Jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych powyżej, wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1). Należy zauważyć, że przyczyny zwłoki mogą mieć charakter obiektywny (art. 36 § 2 kpa) lub subiektywny. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2004r. w spr. I SAB 287/03 LEX nr 156902, T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84). W judykaturze podkreśla się również, iż niezależnie od charakteru przyczyn powinny one zostać określone w zawiadomieniu precyzyjnie. Pozwala to bowiem tak stronie, jak i organowi wyższej instancji oraz sądowi administracyjnemu na kontrolę zasadności przesłanek opóźnienia załatwienia sprawy. Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, już trzykrotnie wydawał decyzje nakazujące A. i J. P. rozbiórkę obiektów konstrukcji stalowej i murowanej stanowiących jednolitą zabudowę wokół będącej w budowie wiaty stalowej na terenie działki nr geodezyjny "[...]" we wsi T., gm. S. Jednak decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego rozstrzygnięciami kasatoryjnymi Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po każdym takim rozstrzygnięciu rozpoczynał zatem bieg nowy termin załatwienia sprawy administracyjnej. Dlatego też w wyniku stwierdzenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności decyzji z dnia "[...]"sierpnia 2002r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był ponownie bez zbędnej zwłoki rozstrzygnąć sprawę co do istoty poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku niemożności załatwienia sprawy w terminach wskazanych w art. 35 kpa był zobowiązany stosownie do art. 36 kpa zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Na marginesie należy wskazać, że zawiadomienie strony o zwłoce w załatwieniu sprawy ma charakter czynności procesowej, która wpływa na jej uprawnienia procesowe (wyznacza nowy termin załatwienia sprawy) i materialnoprawne (zwłoka w załatwieniu sprawy może stanowić podstawę odpowiedzialności za szkodę). Z tego względu powinno mieć formę postanowienia (art. 123 § 2) (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Zakamycze, 2005). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że organ I instancji nie zastosował procedury z art. 36 kpa. Dlatego też jak najbardziej uzasadniony jest pogląd, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w zwłoce w wydaniu decyzji. Stanowisko te potwierdza również teza sformułowana w wyroku NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000 z. 6, poz. 87. Zgodnie z nią: organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W związku z tym zasadne było zażalenie A. J., wniesione na podstawie art. 37 § 1 kpa. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]"listopada 2005r. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowy, trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy. Jednak i ten termin nie został przez organ I instancji dochowany. Należy stwierdzić, iż w żaden sposób nie usprawiedliwia przedłużenia terminu załatwienia sprawy pismo organu I instancji z dnia "[...]"grudnia 2005 r., w którym zwraca się on do Departamentu Organizacyjno-Prawnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, o dokonanie interpretacji prawnej prowadzonego postępowania administracyjnego. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności i z tego względu na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku wyznaczając trzydziestodniowy termin do rozpatrzenia wniosku A. J. z dnia 21 lipca 2000 r.. Na marginesie wskazać jedynie należy, iż termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi - art. 286 § 1 ww. ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.