II SAB/Ol 26/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2008r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie Wójta Gminy D. od udziału w postępowaniach w sprawach z zakresu pomocy społecznej postanawia odrzucić skargę W. P. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu jego wniosku o wyłączenie Wójta Gminy D. od udziału w postępowaniach we wszystkich sprawach dotyczących udzielenia pomocy społecznej skarżącemu i jego małżonce. Zarzucił, iż Kolegium z naruszeniem art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nie załatwiło jego wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność. Wyjaśniono, iż pismem z dnia 6 marca 2008r. W. P. zwrócił się do Kolegium o wyłączenie Wójta Gminy D. – J. S. z postępowań w sprawie składanych przez żonę skarżącego – T. P. w Urzędzie Gminy w D. wniosków o udzielenie pomocy społecznej. Ponadto zażądał dołączenia do akt wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec Wójta Gminy oraz kilkunastu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także wniosków o wyłączenie Prezesa SKO oraz dotyczących jego wyłączenia pism Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Kolegium wezwało wnioskodawcę do uzupełnienie wniosku poprzez sprecyzowanie, których konkretnie spraw dotyczy wniosek o wyłączenie Wójta. W odpowiedzi W. P. zażądał wyłączenia Wójta Gminy D. od prowadzenia wszystkich spraw prowadzonych po 1 stycznia 2005r., przejęcia tych spraw poprzez Kolegium i wyznaczenia do ich rozpatrzenia innego organu. W związku z tym Kolegium zwróciło się Wójta Gminy D. o przekazanie akt wszystkich spraw, w których jest prowadzone postępowanie na wniosek W. P. lub T. P. przez Urząd Gminy w D. W odpowiedzi przesłano akta czterech spraw, przy czym trzy z nich nie dotyczą spraw z zakresu z pomocy społecznej, zaś w jednej wydano postanowienie o wyłączeniu Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. Powołując się na te ustalenia pismem z dnia 1 lipca 2008r. Kolegium poinformowało stronę, iż jej wniosek jest bezprzedmiotowy. Wskazano, iż w związku z tym pismem Kolegium W. P. wniósł skargę do sądu domagając się wydania decyzji administracyjnej. Skargę. Podniesiono, iż skarga na bezczynność przysługuje - z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w przypadkach, gdy organ zobowiązany jest wydać jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1–4, a w sprawie o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika lub organu nie podejmuje się żadnego z tych rozstrzygnięć. W związku z tym w ocenie organu stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w punktach 1-4 powołanego przepisu. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w sprawie skarg na bezczynność organu wykonującego administrację publiczną w takich granicach, w jakich służy skarga, na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 powołanej ustawy akta i czynności. Zgodnie z tymi unormowaniami sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (pkt3) oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy jednoznacznie wynika, iż przedmiotem skargi mogą być tylko postanowienia na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie, albo rozstrzygające sprawę co do istoty. A contrario skarga jest niedopuszczalna, gdy postanowienie jest niezaskarżalne, nie kończy postępowania w sprawie albo nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Oznacza to, że nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność organu, gdy przepis prawa nie obliguje organu administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia, które byłoby samoistnie zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o wyłączenie Wójta Gminy D. – J. S. od udziału w postępowaniach prowadzonych przez Wójta Gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej, toczących się na skutek wniosków skarżącego lub jego żony – T. P. Przy czym W. P. zarzuca, iż jego wniosek nie został rozpatrzony w wymaganej prawem formie tj. decyzji administracyjnej. W związku z tym przede wszystkim wyjaśnić należy skarżącemu, iż w kwestii wyłączenia pracownika bądź organu administracji publicznej rozstrzyga się w formie postanowienia (vide: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, wyd. 7 z 2005r., str. 170-176). Postanowienie w tym przedmiocie nie może być jednak zaskarżone w drodze zażalenia, co wynika z art. 141 § 1. Przepis ten stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Tym samym katalog postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego, wydanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest zamknięty. Przepisy rozdziału piątego działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące kwestie związane z wyłączeniem bądź pracownika od udziału w postępowaniu, bądź organu od załatwienia danej sprawy, nie przewidują możliwości zaskarżenia zażaleniem takiego postanowienia. Rozstrzygnięcie takie też ani nie kończy postępowania administracyjnego w danej sprawie, ani nie rozstrzyga tej sprawy co do jej istoty. W doktrynie do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty zalicza się postanowienie organu współdziałającego z organem załatwiającym sprawę, wydawane w oparciu o art. 106 kpa, czy postanowienia zatwierdzające ugodę, o których mowa w art. 119 k.p.a. (vide: Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa B. Dautera, B. Gruszczyńskiego, A. Kabata i M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005, str. 21). Postanowieniami kończącymi postępowanie administracyjne są zaś: postanowienie o niedopuszczalności odwołania i o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 kpa), czy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 kpa). Zauważyć należy, że postanowienie w przedmiocie wyłączenia pracownika lub organu ma charakter procesowy. Ponieważ rozstrzygnięcie takie może jednak wpływać na sposób załatwienia sprawy administracyjnej, to strona ma prawo zaskarżenia takiego postanowienia, ale prawo do służy tylko łącznie z odwołaniem od decyzji administracyjnej (art. 142 kpa). Zatem wyłącznie w odwołaniu od decyzji strona może podnosić kwestię nierozpatrzenie zgłoszonego wniosku. Podobnie przed sądem administracyjnym zarzut nierozpatrzenia wniosku o wyłącznie pracownika bądź organu może być podnoszony w skardze na decyzję rozstrzygającą daną sprawę lub inny akt podlegający zaskarżeniu, a nie w drodze odrębnej skargi na bezczynność organu. Reasumując, ponieważ przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem właściwości sądu administracyjnego, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić.