II SAB/Ol 27/19

Dnia 4 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 roku sprawy ze skargi K. Ż.-G. na bezczynność Rady Wydziału Kształtowania Środowiska i Rolnictwa Uniwersytetu w podjęciu uchwały w sprawie wyznaczenia kandydatów na recenzentów 1) zobowiązuje Radę Wydziału Kształtowania Środowiska i Rolnictwa Uniwersytetu do podjęcia uchwały w przedmiocie wyznaczenia kandydatów na recenzentów w postępowaniu o nadanie tytułu naukowego profesora K. Ż.-G., w terminie 30 dni; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) orzeka o niewymierzeniu organowi grzywny; 4) oddala wniosek o przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej; 5) zasądza od Rady Wydziału Kształtowania Środowiska i Rolnictwa Uniwersytetu na rzecz skarżącej K. Ż.-G. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że na posiedzeniu w dniu 24 stycznia 2019 r. Rada Wydziału [...] Uniwersytetu [...] (dalej: organ, rada wydziału) wszczęła postępowanie o nadanie tytułu naukowego profesora dr hab. [...]. Po przeprowadzeniu głosowania, w którym brało udział 61 osób uprawnionych do głosowania wniosek o wszczęcie postępowania poparło 31 osób, głosów przeciwnych było 25, natomiast 5 osób wstrzymało się od głosu. Zarówno na styczniowym posiedzeniu, jak również na późniejszych posiedzeniach mających miejsce w kolejnych miesiącach Rada Wydziału nie przystąpiła do kolejnego etapu postępowania o nadanie tytułu profesora, tj. do podjęcia uchwały w przedmiocie wyznaczenia kandydatów na recenzentów. W dniu 12 kwietnia 2019 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność organu, w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie wyznaczenia kandydatów na recenzentów. Do czasu rozprawy przed sądem mającej miejsce w dniu 4 lipca 2019 r. ponaglenie nie zostało rozpoznane przez stosowny organ. Po trzech dniach, tj. 15 kwietnia 2019 r., skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] dotyczącą podjęcia uchwały w przedmiocie wyznaczenia kandydatów na recenzentów po wszczęciu postępowania o nadanie tytułu naukowego profesora skarżącej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do podjęcia uchwały w przedmiocie wyznaczenia kandydatów na recenzentów po wszczęciu postępowania o nadanie tytułu naukowego profesora skarżącej w terminie 14 dni. W przypadku gdyby organ nie podjął przedmiotowej uchwały na najbliższym posiedzeniu skarżąca zażądała: - stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenia organowi grzywny w wysokości 45.000 zł, alternatywnie zasądzenie na rzecz skarżącej kwoty 22.000 zł za oczywistą obrazę prawa, skutkującą zatrzymaniem procesu nadania tytułu profesora. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej przytoczył stan faktyczny sprawy, wskazując nadto, że Przewodniczący Rady nie może się pogodzić z wynikiem głosowania i już w dniu 24 stycznia 2019 r. odmówił procedowania w sprawie podjęcia kolejnej uchwały w przedmiocie wyznaczenia kandydatów na recenzentów. Nie uczynił tego również na kolejnych posiedzeniach Rady mających miejsce w lutym, marcu i kwietniu 2019 r. Jest to bezczynność jaskrawa, gorsząca i absolutnie nieakceptowalna w państwie prawa. Sąd powinien na tyle dotkliwie potraktować organ, by odczuł on, że tego rodzaju ekscesy, degradujące kandydata do tytułu profesora, więcej nie będą miały miejsca. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi i wniosku o zobowiązanie organu do podjęcia uchwały w przedmiocie wyznaczenia kandydatów na recenzentów. Ewentualnie w razie uznania, iż organ pozostaje w bezczynności o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalenie wniosków o zasądzenie na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na to, że w dniu jej wniesienia nie upłynął termin rozpatrzenia ponaglenia przez centralną komisję. W przedmiotowej sprawie brak jest określenia w jakim terminie rada wydziału ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie wyznaczenia kandydatów na recenzentów, nie sposób więc przypisać organowi bezczynności, skoro ustawodawca nie sprecyzował w jakim terminie ma być podjęta uchwała. Nadto rada nie poparła wniosku o wszczęcie postępowania o nadanie tytułu naukowego profesora skarżącej. Przy 61 osobach uprawnionych do głosowania za opowiedziało się 31 osób, 25 było przeciw, a 5 głosów było wstrzymujących się i skoro głosowało 61 osób to bezwzględna większość wynosiła 32 ważnie oddane głosy. W sprawie nie doszło do podjęcia uchwały w przedmiocie wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora z uwagi na brak uzyskania bezwzględnej większości głosów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie co do zasady jest uzasadniona. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) dalej: p.p.s.a., wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punkcie 1 - 4, a więc w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy i jej zakończeniu w formie procesowej. W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucić organowi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania należy wpierw ustalić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (decyzji-czynności), a dopiero później rozważenia czy obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnił. Nadto z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Poza tym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Terminy, w których konkretne sprawy należy załatwić określone zostały w k.p.a., chyba że przepis ustawy szczególnej zawiera odmienne unormowanie w tym przedmiocie. W realiach niniejszej sprawy wskazać należy jednak, że zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a niezwłocznie jeżeli nie jest konieczne prowadzenie postępowania dowodowego (wyjaśniającego). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania - art. 35 § 3 k.p.a. Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] dotycząca podjęcia uchwały w przedmiocie wyznaczenia kandydatów na recenzentów po wszczęciu postępowania o nadanie tytułu naukowego profesora skarżącej. Rozpatrując w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi, sąd miał na uwadze, że stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Powyższy przepis prawa nie wymaga aby ponaglenie zostało rozpoznane przed wniesieniem skargi, nie zakreśla również terminu jaki musi upłynąć pomiędzy wniesieniem ponaglenia a skierowaniem do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że użyte w art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdzenie "każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" oznacza, że do skutecznego wniesienia skargi w sprawie dotyczącej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania wystarczające jest wcześniejsze wniesienie ponaglenia. Obowiązujące prawo nie wymaga, aby przed wniesieniem skargi ponaglenie zostało rozpoznane, nie ma również wymogu aby pomiędzy wniesieniem ponaglenia i skargi upłynął czas, w którym ponaglenie mogłoby być rozpoznane. W tej sytuacji wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia był bezzasadny, ponieważ skarga została skierowana do sądu w dniu 15 kwietnia 2019 r., natomiast ponaglenie wniesiono w dniu 12 kwietnia 2019 r. Faktem jest, że stwierdzenie "bezwzględna większość głosów" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie ma przeszkód by pojęcie to zdefiniować np. w statucie uniwersytetu. W odpowiedzi na skargę została przytoczona definicja bezwzględnej większości głosów zawarta w statucie Uniwersytetu [...]. Pojęcie to w myśl statutu oznacza liczbę głosów na "tak" o co najmniej jeden głos większą od liczby pozostałych ważnie oddanych głosów. Definicja ta jest zgodna ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 1995 r. w sprawie W 18/94, w której Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że bezwzględna większość głosów oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. Tak więc w przypadku nieparzystej liczby osób głosujących bezwzględna większość głosów jest osiągnięta gdy za wnioskiem opowiada się więcej osób niż tych, którzy są danemu wnioskowi przeciwni oraz wstrzymują się od głosu. Powyższe rozumienie stwierdzenia "bezwzględna większość głosów" jest całkowicie zrozumiałe nie tylko z prawnego, ale również i logicznego punktu widzenia. Dlatego też nie może być żadnych wątpliwości co do tego, że jeżeli w głosowaniu, w dniu 24 stycznia 2019 r. dotyczącym wszczęcia postępowania o nadanie tytułu naukowego profesora skarżąca uzyskała 31 głosów na tak, przy sprzeciwie 25 osób i 5 wstrzymujących się to Rada Wydziału [...] Uniwersytetu [...] podjęła w sposób skuteczny uchwałę o wszczęciu postępowania o nadanie skarżącej tytułu profesora. Kolejnym niezaprzeczanym faktem jest to, że przepisy ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 r. poz. 1789) nie precyzują w jakim terminie ma być podjęta uchwała w sprawie wyznaczenia kandydatów na recenzentów, po uprzednim podjęciu uchwały o wszczęciu postępowania o nadanie tyłu profesora. W sytuacji jednak gdy art. 29 ust. 1 przedmiotowej ustawy stwierdza, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być wątpliwości, że uchwała o wyznaczeniu kandydatów na recenzentów powinna być podjęta niezwłocznie po podjęciu uchwały o wszczęciu postępowania o nadanie tytułu profesora, czyli jeszcze w styczniu 2019 r. Dlatego też sąd w punkcie 1 wyroku zobowiązał Radę Wydziału [...] Uniwersytetu [...] do podjęcia uchwały w przedmiocie wyznaczenia kandydatów na recenzentów w postępowaniu o nadanie tytułu naukowego profesora. Termin do podjęcia powyższej uchwały określony został na 30 dni z uwagi na okres wakacyjny i fakt, że rada wydziału swoje posiedzenia z reguły odbywa raz w miesiącu. Nie ulega wątpliwości w świetle dotychczasowych rozważań, że bezczynność organu w przedmiocie podjęcia uchwały o wyznaczeniu kandydatów na recenzentów miała miejsce. Nie wydaje się również aby określenie bezwzględnej większości głosów mogło nastręczać trudności dla osób będących członkami rady wydziału uniwersytetu. Tym niemniej zauważyć należy, że przewodniczący rady wydziału 2-krotnie powoływał się (w styczniu i marcu 2019 r.) na opinie prawników stwierdzające, że w czasie głosowania w dniu 24 stycznia 2019 r. kandydatura skarżącej nie uzyskała bezwzględnej większości głosów. Powyższe opinie (stanowiska) były błędne, jednak zaważyły o tym, że organowi nie powinno się przypisywać bezczynności popełnionej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcia zawarte w pkt 3 i 4 wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje jednak sądu do wymierzenia grzywny lub przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć oczywiste, nie wymaga dyscyplinowania go do terminowego załatwienia sprawy, poprzez wymierzenie grzywny czy też przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, w sytuacji gdy pojęcie większości bezwzględnej zostało w sposób jednoznaczny wyjaśnione. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 5 wyroku stosownie do art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a.