II SAB/Ol 27/20

Dnia 27 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi O. P. na bezczynność Wójta Gminy w wydaniu decyzji w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wód na nieruchomości I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej z "[...]" - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w kwocie 500 zł ( słownie: pięćset złotych); IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę 597zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. O. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy "[...]" w przedmiocie nakazania R. N. przywrócenia poprzedniego stanu wód na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr "[...]", położona w obrębie "[...]" w gminie "[...]". Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismami z dnia 24 maja 2019r. i 14 czerwca 2019r. O. P. zwróciła się do Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o podjęcie interwencji w sprawie nawiezionych mas ziemnych na drodze gminnej w miejscowości "[...]", w skutek czego doszło do naruszenia stosunków wodnych oraz wystąpienia szkody na będącej jej własnością nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził czynności kontrolne w sprawie, w wyniku których stwierdzono, że na działce będącej własnością gminy dokonano podniesienia terenu, a ponadto prac tych dokonano bez uzyskania odpowiedniej decyzji. Pismo to zostało przekazane Wójtowi Gminy "[...]", jako organowi właściwemu w sprawach związanych z naruszeniem stosunków wodnych. W następstwie powyższej sygnalizacji, pismami z dnia 7 maja 2019r. i 29 maja 2019r. Wójt Gminy "[...]" wezwał R. N. do przywrócenia stanu poprzedniego drogi gminnej w terminie 3 dni od odebrania korespondencji. Kolejnym pismem z dnia 30 lipca 2019r. Wójt dodatkowo poinformował, że w przypadku nieusunięcia nawiezionego bezprawnie materiału prace z tym związane zostaną zlecone firmie zewnętrznej i że zostanie on obciążony kosztami robót w wysokości ok. 19 000zł. Wójt powtórzył swoje stanowisko w piśmie z dnia 9 września 2019r. Podkreślił, że aby móc dokonać ww. czynności R. N. powinien uzyskać zgodę na lokalizację zjazdu i wystąpić o wydanie warunków na jego wykonanie, a także ponownie poinformował, że sporne wykonanie drogi jest niezgodne z obowiązującym planem zagospodarowania terenu. O. P. w dniu 18 września 2019r. wezwała Gminę oraz R. N. do zaprzestania naruszeń prawa własności nieruchomości i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wójt Gminy "[...]" w odpowiedzi na jej pismo podał, że 4 października 2019r. skierował zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej o możliwości popełnienia przestępstwa przez R. N., poprzez dokonanie zniszczeń na drodze gminnej w obrębie miejscowości "[...]". Wskazał również, że Gmina zleciła wznowienie granic działek drogowych i zwrócił się z prośbą o niekierowanie sprawy na drogę postępowania cywilnego w stosunku do Gminy "[...]". O. P. w dniu 18 września 2019r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie. Domagała się w nim stwierdzenia, że Wójt Gminy "[...]" dopuścił się przewlekłego prowadzenia jej sprawy, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązania Wójta Gminy "[...]" do załatwienia sprawy w terminie 7 dni. W uzasadnieniu powtórzyła swoje stanowisko z pism kierowanych bezpośrednio do Wójta, a także wskazała, że prace R. N. polegały na usypaniu na drodze publicznej wału ziemnego z gliny, ziemi i gruzu dochodzącego do wysokości około 3 metrów. Dodała, że w trakcie opadów deszczu woda wymywa glinę i ziemię z nasypu, które spływają na działkę stanowiącą jej własność i w związku z powyższym dochodzi do zalewania jej drogi wewnętrznej i stodoły. Wójt podjął korespondencję z R. N. kilkukrotnie zwracał się do niego z prośbą o usunięcie nasypu, jednak bez żadnego skutku. Pani O. P. stanęła na stanowisku, że zamiast wystosowywać do R. N. kolejne pisma Wójt winien był wydać decyzję nakazującą przywrócenia stanu poprzedniego, a następnie poddać ją egzekucji. Wskazała, że termin takiego rozstrzygnięcia sprawy upłynął organowi I instancji w dniu 30 lipca 2019r., bowiem już wtedy organ dysponował pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na załatwienie sprawy. "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło uznać, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Stwierdziło, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczyło organowi I instancji miesięczny termin załatwienia sprawy, zarządziło wyjaśnienie przyczyn i osób winnych bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że wniesione przez stronę ponaglenie jest uzasadnione, że wprawdzie organ I instancji naruszył prawo, jednak to naruszenie nie może być ocenione jednoznacznie jako dokonane z rażącym naruszeniem prawa. SKO wskazało też, że przy ocenie tej Kolegium uwzględniło stopień skomplikowania sprawy oraz stosunkowo nieznaczny stopień przekroczenia terminu jej załatwienia. 22 maja 2020r. O. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność. Zarzuciła w niej Wójtowi Gminy "[...]" naruszenie przepisu art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa. W związku z powyższym wniosła o: 1/ stwierdzenie, że w sprawie Wójt Gminy "[...]" dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy, 2/ stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zobowiązanie Wójta Gminy "[...]" do wydania decyzji w przedmiocie nakazania panu R. N. przywrócenia poprzedniego stanu wód na nieruchomości gminnej, poprzez usunięcie utworzonego na niej nasypu, 4/ zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skarżąca dokładnie opisała dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i jego wyniki, począwszy od zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, aż do uzyskania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Zaznaczyła również, że wniosła do Sądu Rejonowego o zabezpieczenie dowodu w postaci opinii biegłego z zakresu budowy dróg, na okoliczność zbudowania spornej drogi zgodnie ze sztuką budowlaną, jej bezpieczeństwa oraz kierunku spływu wód. Zgodnie z opinią, doręczoną również Wójtowi Gminy "[...]", nasyp został zbudowany nieprawidłowo, wbrew zasadom i technologii budowy dróg, a ponadto stwierdzono, że tak ukształtowana nieruchomość nie zapewnia bezpieczeństwa jej użytkownikom i zalewa działkę skarżącej. 30 czerwca 2020r. Gmina "[...]" przekazała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę O. P. na bezczynność Wójta Gminy "[...]", wraz z aktami sprawy. W piśmie przewodnim poinformowano, że przed nielegalnym nawiezieniem przez R. N. gliny na drogę, ukształtowanie tego terenu stanowiło naturalny spływ wód z działek Pana N. na działkę Pani P., dlatego nie wydano decyzji w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wód, a w związku z tym, że R. N. był kilkukrotnie, bezskutecznie wzywany do usunięcia nawiezionego materiału, sprawa została skierowana na Policję i do Prokuratury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 12 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 §2 pkt 1-4 ppsa, zatem mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia, jak również inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Merytoryczną ocenę zasadności skargi na bezczynność postępowania poprzedza ocena spełnienia warunków formalnych tej skargi. Jednym z nich jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem administracji publicznej, co wynika z art. 52 § 1 ppsa. Natomiast art. 53 § 2b ppsa wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarżąca wyczerpała ww. tryb, gdyż w dniu 18 września 2019r. wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Wójta Gminy "[...]" do organu wyższego stopnia, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarga wniesiona przez O. P. zarzucała bezczynność organu I instancji, a także przewlekłość prowadzonego przed nim postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynnością jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa ani też w terminie nowym, wyznaczonym przez organ po upływie pierwotnego terminu, tj art. 36 kpa. Jednakże w myśl art. 37 §1 pkt 2 kpa z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że postępowaniem prowadzonym przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępstwie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Chcąc szerzej wyjaśnić powyższe pojęcia należy sięgnąć do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane, dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 kpa jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 kpa stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy. Swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też dużą liczbą wpływających spraw. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 kpa termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, tj. od 11 czerwca 2019r. do dnia wniesienia skargi, Wójt Gminy "[...]" nie prowadził w sposób prawidłowy zainicjowanego przez nią postępowania. Sprawa O. P., jako wymagająca przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających, winna być co do zasady, zgodnie z brzmieniem art. 35 § 3 kpa załatwiona w terminie miesiąca. Po złożeniu przez skarżącą wniosku organ nie prowadził postępowania wyjaśniającego, a skoncentrował się wyłącznie na wymianie korespondencji z R. N., co ostatecznie nie doprowadziło do ukończenia przedmiotowej sprawy. Ponadto Wójt nie realizował w sposób właściwy dyspozycji art. 36 kpa, bowiem nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Również po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia stwierdzającego bezczynność Wójta, nie podjął on czynności zmierzających do wydania decyzji kończącej postępowanie, pomimo wyznaczenia terminu miesięcznego do zakończenia sprawy. Sąd, mając na uwadze fakt, że przyczyna niezakończenia w terminie postępowania nie stanowi przedmiotu jego rozważań, zwrócił jednak uwagę na to, że Wójt przekazując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podjął niejako próbę wytłumaczenia swojej bezczynności podając jako powód niewydania decyzji nakazującej przywrócenia poprzedniego stanu wód, niekorzystny sposób naturalnego ukształtowania nieruchomości będącej własnością R. N. Jednocześnie podkreślał, że wzywał R. N. do usunięcia z drogi bezprawnie nawiezionego materiału, przyznając tym samym, że w wyniku jego prac doszło do zmiany stosunków wodnych wyrządzających szkodę nieruchomościom sąsiednim i że istniała konieczność przywrócenia poprzedniego, naturalnego spływu wód. Zatem Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Wójta była nieuzasadniona, a w prowadzonym postępowaniu naruszono zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 kpa oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 kpa. Mając na względzie poczynione ustalenia, w pkt. I sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 14 czerwca 2019r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy( art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), a w pkt. II sentencji, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania jak i opisaną wyżej postawę organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a ppsa). Bezczynność organu ma charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z uwagi na powyższe, w pkt. III sentencji wyroku Sąd działając na podstawie art. 149 § 2 ppsa w związku z art. 154 § 6 ppsa wymierzył Wójtowi Gminy "[...]" grzywnę w wysokości 500 zł. Z treści art. 149 § 2 ppsa wynika bowiem, że zastosowanie środka w postaci grzywny ustawodawca pozostawił do uznania sądu administracyjnego, a jej wymierzenie jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Grzywna pełni również funkcję prewencyjną, służąc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Wymierzona przez Sąd kwota, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności oraz okoliczności noszących znamiona niedopuszczalnego unikania podjęcia decyzji w sprawie. O kosztach orzeczono w pkt. IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).