II SAB/Ol 27/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K.S. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w G. w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 4) zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej w G. na rzecz skarżącego kwotę 106,80 (sto sześć 80/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 12 lutego 2023 r. K. S. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Szkoły Podstawowej, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji w zakresie: 1. jaki podmiot/podmioty sponsorują ogłoszony konkurs na projekt sztandaru Szkoły Podstawowej; 2. jakie świadczenia oferują poszczególne podmioty, o których mowa w pkcie 1; 3. kopie zawartych umów sponsorskich w związku z konkursem na projekt sztandaru Szkoły Podstawowej; 4. wynagrodzenie E. J. za styczeń 2023 r., z podziałem na jego poszczególne składniki. Skarżący wskazał, że korespondencję należy kierować na podany adres na platformie ePUAP. W dniu 28 lutego 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej (dalej jako: "organ") w udzieleniu żądanej informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."). Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 12 lutego 2023 r. w terminie 14 dni, orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 106,80 zł. W uzasadnieniu podkreślił, że organ dopuścił się bezczynności, ponieważ do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył jego wniosku, w szczególności nie udostępnił mu wnioskowanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wskazał, że przekroczenie ustawowego 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy uzasadnia zarzut rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ nie podjął żadnej próby zareagowania na złożony wniosek, a termin na jego załatwienie został znacznie przekroczony, co świadczy o lekceważeniu przez Dyrektora obowiązków. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej uzasadnia skala naruszeń organu, co znajduje odzwierciedlenie w aspekcie prewencji ogólnej i szczególnej tego środka. Organ przez całe postepowanie wykazywał się bierną postawą, złą wolą oraz brakiem poszanowania dla obowiązującego porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę organ uznał za zasadną skargę co do bezczynności, a w pozostałym zakresie wniósł o jej oddalenie i umorzenie postępowania z uwagi na fakt, iż wykonał wnioskowaną przez skarżącego czynność poprzez udzielenie w dniu 14 marca 2023 r. odpowiedzi na wskazane we wniosku pytania. Wskazał, że z uwagi na małą ilość pism wnoszonych za pomocą skrzynki ePUAP oraz nieustawienie przez informatyka powiadomień o informacjach przychodzących, organ zapoznał się z wnioskiem skarżącego dopiero dnia 6 marca 2023 r. (data wpłynięcia skargi drogą listową). Po zapoznaniu się z wnioskiem i wniesioną skargą organ udzielił skarżącemu żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Z powyższego wynika, że żądana przez skarżącego informacja w przedmiocie sponsorowania konkursu na projekt sztandaru szkoły i umów z tym związanych, jest informacją publiczną. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego dyrektor szkoły publicznej, który wykonuje zadania publiczne jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ponieważ obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi 12 lutego 2023 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upłynął zatem 27 lutego 2023 r. (26 lutego wypadał w dzień wolny od pracy). W ustawowym terminie 14 dni organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, ani nie podjął żadnych innych działań, w związku z tym skarga na dzień jej wniesienia (28 lutego 2023 r.) była zasadna. Jednakże bezczynność organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd, ponieważ w dniu 14 marca 2023 r. została skarżącemu udzielona odpowiedź na wniosek. W piśmie z tego dnia organ poinformował skarżącego, że: ad.1 żadne podmioty nie sponsorują konkursu projektu sztandaru Szkoły Podstawowej; ad.2 nie dotyczy – brak sponsorów; ad.3 nie dotyczy – brak sponsorów; ad.4 - wskazane zostało wynagrodzenie E. J. za styczeń 2023 r. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej rozpoznał wniosek (udostępnił żądaną informację), chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach sąd umarza postępowania w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt 1. wyroku. W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2. wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p., czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy. Organ sam przyznał się do bezczynności w załatwieniu wniosku w ustawowym terminie, ale tłumaczył to błędami w organizacji obiegu korespondencji, co oczywiście go obciąża, ale nie oznacza lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z u.d.i.p. Żądana informacja, po zapoznaniu się przez organ po wniesieniu skargi z wnioskiem skarżącego, została udostępniona. Oddalając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej (pkt 3. wyroku) Sąd wziął pod uwagę, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter fakultatywny i zależne jest od uznania sądu. Ustalenie, że organ pozostaje w bezczynności nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. O ile bowiem grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym, mającym zdyscyplinować organ, o tyle suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowić ma nie tyle sankcję za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu. Tymczasem skarżący nie wykazał żadnych ujemnych dla niego konsekwencji wynikających z bezczynności organu, co czyniło jego wniosek w tym zakresie niezasadnym. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł i koszt nadania skargi przesyłka poleconą w kwocie 6,80 zł Sąd orzekł w pkt. 4. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.