II SAB/Ol 28/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w wydaniu opinii w sprawie zalesienia 1/ zobowiązuje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do załatwienia wniosku skarżącego z dnia "[...]", o wydanie opinii w sprawie zalesienia w terminie 21 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi; 2/ zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego A. B. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ stwierdza, że w prowadzonym postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia 4 lipca 2011r., stanowiącym uzupełnienie pisma z dnia 21 czerwca 2011r., A. B. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z prośbą o wydanie opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia gruntów rolnych na działce nr "[...]", położonej w miejscowości Z., obręb S., gmina M. z planami ochrony lub planami zadań ochronnych danego obszaru. W odpowiedzi na powyższy wniosek Regionalny Konserwator Zabytków działający z upoważnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pismem z dnia 8 lipca 2011r. poinformował wnioskodawcę o niemożności wydania opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia na przedmiotowej działce położonej w gminie M. z planem ochrony lub planem zadań ochronnych obszaru Natura 2000 "[...]". Podniesiono, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2012, pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi do gruntów położonych poza obszarami Natura 2000 lub obszarami znajdującymi się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, chyba że planowane zalesienie nie jest sprzeczne z planami ochrony lub planami zadań ochronnych tych obszarów. Przedmiotowa działka przeznaczona do zalesienia położona jest w granicach obszaru Natura 2000 "[...]", jednak obecnie dla przedmiotowego obszaru Natura 2000 nie został ustanowiony plan ochrony, ani plan zadań ochronnych. W związku z powyższym, nie można wydać opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planem ochrony lub planem zadań ochronnych wskazanego obszaru. Zaznaczono, iż w dniu 19 listopada 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska obwieszczeniem poinformował właściwe miejscowo gminy o przystąpieniu do sporządzania planów zadań ochronnych, m.in. planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 "[...]", które wisiało na tablicy ogłoszeń Gminy M. w terminie od 26 listopada 2010r. do 10 grudnia 2010r. Ponadto informacje o terminie i miejscu przeprowadzenia warsztatów zespołów lokalnej współpracy umieszczone były na stronie internetowej tut. organu oraz w lokalnych gazetach, a także zwrócono się z prośbą do Wójta Gminy M. o przekazanie tych informacji sołtysom wsi, których grunty zlokalizowane są w granicach poszczególnych obszarów Natura 2000. Podkreślono, iż obecnie "[...]" jest obszarem o znaczeniu dla Wspólnoty, zatwierdzonym przez Komisję Europejską w drodze decyzji z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie przyjęcia na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG czwartego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny i powołany został do ochrony kumaka nizinnego, traszki grzebieniastej i żółwia błotnego, który jest głównym przedmiotem ochrony wskazanego wyżej obszaru Natura 2000. Jest to gatunek wymieniony w Załączniku II i IV Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, tzw. Dyrektywy Siedliskowej. Przedmiotowy teren, którego dotyczy rozpatrywany wniosek, stanowi ważną trasę migracyjną żółwia błotnego oraz potencjalne miejsce jego rozrodu. A. B., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenie na odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie obowiązku wydania opinii we wskazanym przedmiocie. Strona odwołująca się podniosła, iż mimo niezachowania formy postanowienia, odpowiedź organu z dnia 8 lipca 2011r. należy traktować jako postanowienie wskazane w art. 219 kpa zaskarżalne zażaleniem. Wskazano, iż z treści § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2012 wynika, że pomoc na zalesienie zostanie przyznana, chyba że planowane zalesienie jest sprzeczne z istniejącymi planami ochrony lub planami zadań ochronnych tych obszarów, co powinno zostać wykazane stosowną opinią regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Argumentacja przedstawiona przez organ w niniejszej sprawie nie może mieć w tym zakresie żadnego znaczenia, dotyczy bowiem stanu hipotetycznego, nie zaś obecnie obowiązującego, gdyż aktualnie nie ma takiego planu dla przedmiotowego obszaru. Ponadto stanowisko organu nie zostało poparte stosowną dokumentacją wykazującą wskazane walory ekologiczne tych terenów. Bezpodstawne jest również lekceważenie względów społeczno – ekonomicznych i prawa własności odwołującego się. Ochrona środowiska nie może być jedyną wartością chronioną i nie może abstrahować od praw właścicieli nieruchomości. Tym samym, skoro nie ustanowiono planu ochrony lub planu zadań ochronnych dla przedmiotowego obszaru, to nie można uznać, iż zalesienie jest sprzeczne z tym planem, powołując się tylko na czysto hipotetyczne okoliczności. Pismem z dnia 31 sierpnia 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował wnioskodawcę, iż wnioskowana opinia nie stanowi zaświadczenia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w związku z tym brak jest podstaw do nałożenia na Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska obowiązku wydania takiej opinii. Pismem z dnia 6 września 2011r. A. B. wniósł do Generalnego dyrektora Ochrony Środowiska zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi pismem z dnia 26 września 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, iż uznaje sprawę za załatwioną pismem Regionalnego Konserwatora Przyrody z dnia 8 lipca 2011 r. Wskazano, iż przedmiotowa działka nie znajduje się w granicach rezerwatu przyrody, parku krajobrazowym lub na obszarze ich otulin, w związku z czym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie ma podstaw prawnych do rozważenia zgodności przedsięwzięcia z celami ochrony tych form ochrony przyrody. Ponadto w przypadku braku planu zadań ochronnych lub planu ochrony obszaru Natura 2000 "[...]" nie ma podstaw do wydania opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia z takim planem. Zgodnie bowiem z wytycznymi Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 17 listopada 2010 r. w zakresie wydawania opinii przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planami ochrony albo planami zadań ochronnych danego obszaru Natura 2000 w przypadku braku przedmiotowych planów należy poinformować zainteresowanego zwykłym pismem o niemożności wydania opinii. W tych okolicznościach A. B., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wobec niezałatwienia w terminie sprawy wydania opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia na działce nr "[...]", położonej w miejscowości Z., obręb S., gmina M. z celami ochrony, planami ochrony albo planami zadań ochronnych obszaru, żądając zobowiązania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia na przedmiotowej działce z celami ochrony, planami ochrony lub planami zadań ochronnych obszaru. W uzasadnieniu strona skarżąca powołała argumenty przedstawione uprzednio w złożonym zażaleniu na odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia. Podkreślono, iż skoro nie ustanowiono planu ochrony lub planu zadań ochronnych dla przedmiotowego obszaru, to nie można uznać, iż zalesienie jest sprzeczne z tym planem, powołując się tylko na czysto hipotetyczne okoliczności. Organ winien zatem wydać stosowną opinię. Wskazano przy tym, opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym brak załatwienia niniejszej sprawy narusza przepisy art. 217 § 3 kpa, względnie art. 12 oraz art. 35 i art. 36 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazano przy tym, iż z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa wyraźnie wynika, że organ wydaje opinię o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planami zadań ochronnych obszaru Natura 2000, czy celami ochrony rezerwatu lub parku krajobrazowego, natomiast w formie zaświadczenia wydawany jest dokument potwierdzający, że grunty przeznaczone do zalesienia są położone na obszarze Natura 2000 lub obszarze znajdującym się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody lub też organ wydaje postanowienie o odmowie wydania takiego zaświadczenia. Podniesiono, iż cele ochrony stanowią normy ogólne o nieskonkretyzowanej treści, które są uszczegóławiane w procesie stosowania prawa. Stan prawny nie może być w tym przypadku "potwierdzony", gdyż brak jest jednoznacznego wzorca – ewidencji, rejestru, który pozwoliłby na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Ponadto zaznaczono, iż aktualnie trwają prace końcowe nad sporządzeniem projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 "[...]". Wskazano, iż z uwagi na brak planu ochrony, czy też planu zadań ochronnych dla przedmiotowego terenu organ nie może wydać opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planem ochrony lub planem zadań ochronnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z dnia 14 marca 2012r., poz. 270). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wydania opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia z celami ochrony, planami ochrony albo planami zadań ochronnych obszaru, o której mowa w § 6 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2006r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działań "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 48 poz. 390 ze zm.). Należało zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy w tego rodzaju sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym czy brak wydania przedmiotowej opinii stanowi bezczynność organu w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wskazać, iż powołane rozporządzenie stanowi wykonanie delegacji ustawowej, zwartej w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64 poz. 427 ze zm.). Art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3 6, 7 oraz 9-15 jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Zakresem tym objęta jest zatem także pomoc na zalesianie gruntów rolnych i gruntów innych niż rolne (art. 5 ust. 1 pkt 15). Skoro zatem pomoc przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej, to postępowanie winno być prowadzone w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a zajecie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie ulega zatem wątpliwości, iż przedmiotowa opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska winna być wyrażona w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W takim wypadku zatem z mocy art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stronie służy skarga na bezczynność. Wskazać przy tym należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego określa w art. 35 terminy załatwiania spraw. Skoro zatem w niniejszej sprawie stosuje się przepisy tego Kodeksu, to organ ma obowiązek załatwić sprawę poprzez wydanie przedmiotowego postanowienia w terminie ustawowym. Przy czym brak przepisów prawnych, w tym wypadku brak przepisów dotyczących planu ochrony lub zadań planu ochrony dla przedmiotowego terenu, nie uzasadnia bezczynności organu. Istnieją bowiem przepisy dające podstawę do wydania przedmiotowego postanowienia, o czym była mowa wyżej. Natomiast brak przepisów pozwalających na ocenę braku sprzeczności planowanego zalesienia z celami ochrony danego obszaru lub planami ochrony albo zadań ochronnych danego obszaru nie stanowi uzasadnienia dla braku załatwienia sprawy przez wydanie postanowienia. Natomiast zupełnie inną kwestią jest okoliczność, jakiej treści postanowienie winien wydać organ w związku z brakiem powołanych przepisów. Pozostaje to jednak poza zakresem niniejszej sprawy, która dotyczy wyłącznie bezczynności organu w załatwieniu sprawy. Wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznaczając organowi termin do załatwienia sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby w prowadzonym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż organ odpowiadał na pisma kierowane przez skarżącego, a brak podjęcia stosownego rozstrzygnięcia wynika z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa.