II SAB/Ol 28/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant : St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.K na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły postanawia 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Pismem z dnia 20 lutego 2017 r. J. K. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły. W złożonej skardze J. K. wniósł o zobowiązanie Departamentu Edukacji Urzędu Miejskiego do wykonania odpowiedniej czynności administracyjnej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. Ponadto wniósł o zobowiązanie Departamentu Edukacji Urzędu Miejskiego do ukarania dyscyplinarnego osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że 9 września 2016 r. działając na podstawie zapisów art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2016 r., poz. 1943 ze zm.) złożył wniosek o zwrot kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły. Wysokość ponoszonych kosztów określił na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 marca 2002 roku w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.) na kwotę 239 zł miesięcznie, według tzw. kilometrówki, czyli iloczynu stawki za jeden kilometr przebiegu i miesięcznego limitu kilometrów uwzględniający tylko przejazdy w dni robocze, po najkrótszej trasie, wliczając przejazdy "tam i z powrotem" jako integralną część dowozu. W odpowiedzi, pismem z 4 października 2016 r. Departament Edukacji powołując się na to samo rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 marca 2002 r. oraz Zarządzenie Prezydenta Miasta z 30 grudnia 2011 r., które de facto dotyczy tylko rozliczeń pracowników Urzędu w wyjazdach poza granice miasta, zaproponował refundacje w wysokości 4 zł za każdy dzień dowozu dziecka do szkoły, czyli maksymalnie 88 zł miesięcznie, co stanowi ok. 37 % kwoty zwrotu, o jaką wnioskował skarżący, a wynikającą z zapisów ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Pismem z dnia 6 października 2016 r. kierowanym do Departamentu Edukacji skarżący przedstawił swój punkt widzenia oraz w formie pytań poprosił o wyjaśnienie w jaki sposób Urząd ustala wysokość kwoty zwrotu. Departament Edukacji odpowiedział obszernym pismem z dnia 18 października 2016 r. nie udzielając jednak odpowiedzi na pytania skarżącego dotyczące metodyki obliczania wysokości kwoty zwrotu. Wobec powyższego, w kolejnym piśmie z dnia 2 listopada 2016 r., skarżący wskazał, że art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nakazuje Urzędowi zwrot kosztów dowozu, czyli nakładów rzeczywiście poniesionych, a nie kwoty ustalonej w niejasnych okolicznościach, znacznie niższej od rzeczywistych kosztów. Jednocześnie przepis ten obliguje Urząd do zawarcia stosownej umowy. W odpowiedzi, pismem z dnia 17 listopada 2016 r. Urząd zaproponował refundację w wysokości 5,60 zł dziennie (ok. 52% kwoty wnioskowanej) jako równowartość czterech biletów ulgowych komunikacji miejskiej nie wyjaśniając dlaczego przyjął taką stawkę. Wobec powyższego, skarżący nie godząc się na takie postępowanie Urzędu w dniu 15 grudnia 2016 r. wezwał Departament Edukacji Urzędu Miejskiego do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wskazał, że Departament Edukacji uporczywie unika spełnienia ustawowego nakazu zwrotu kosztów dowozu poprzez uniemożliwianie zawarcia wymaganej ustawą umowy, narzucając rażąco niskie stawki, poniżej wszelkich norm i wskaźników, powołując się przy tym na niejasne ustalenia wewnętrzne urzędu, bez podania ich źródeł prawnych, co wskazuje na celowe działanie, z nikczemnym zamiarem przymuszenia skarżącego do zawarcia umowy na warunkach nieodpowiadających stanowi faktycznemu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że przyjęcie w ustawie o systemie oświaty, że zasady zwrotu kosztów określane są w umowie wyłącza kwalifikację, że to uprawnienie wynika z mocy prawa, zatem brak jest podstaw zakwalifikowania do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w ocenie organu skutkuje konieczności odrzucenia wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Oznacza to, iż bezczynność ta może dotyczyć jedynie sytuacji, w których organ nie wydaje decyzji administracyjnych, niektórych postanowień (w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających co do istoty, ponadto wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) oraz nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten wymienia akty związane z bezczynnością w sposób wyczerpujący, tym samym skarga wniesiona na bezczynność organu administracji publicznej wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy określony w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jako taka musi podlegać odrzuceniu. Z treści pism skarżącego, odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych wynika, że skarżący zarzuca organowi bezczynność w sprawie dotyczącej zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły. Skarżący żąda zobowiązania organu do podjęcia odpowiedniej czynności administracyjnej. Wskazać należy, że formę działania administracji publicznej regulują przepisy prawa materialnego. W sprawie będącej przedmiotem skargi do sądu administracyjnego przedmiotowa regulacja została zawarta w art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Według obowiązującego brzmienia art. 17 ust. 3a pkt 3: "Obowiązkiem gminy jest: zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2 oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice". W obowiązującym stanie prawnym przyjęcie formy umowy wyłącza wyprowadzenie formy decyzji administracyjnej. Nie ma również podstaw do kwalifikacji do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Według art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny jest właściwy do orzekania w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zwrot kosztów przejazdu odbywa się na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Przyjęcie, że zasady określone są w umowie wyłącza kwalifikację, że to uprawnienie wynikające z mocy prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2614/13, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe oznacza, że organ nie rozstrzyga sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zwrot kosztów dowozu ucznia następuje bowiem poprzez zawarcie umowy, przez organ ze stroną. Takiej formy działalności administracji publicznej nie kontrolują natomiast sądy administracyjne. W tym stanie rzeczy uznać należało, że w niniejszej sprawie bezczynność organu nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.