II SAB/Ol 28/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza Miasta Lubawa w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta Lubawa do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta Lubawa na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 17 lutego 2024 r. P.K. (dalej jako: "skarżący") na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Burmistrza Miasta L. (dalej jako: "organ") o przesłanie następujących informacji: 1. szczegółowej metodologii (sposobu) wyliczenia wysokości podstawowej kwoty dotacji (dalej: PKD) dla przedszkoli na 2024 rok na terenie Gminy Miejskiej L.; 2. informacji na podstawie wydatków jakiego przedszkola (jakich przedszkoli) została ustalona wysokość PKD dla przedszkoli na 2024 rok na terenie Gminy Miejskiej L. Czy przedszkole (przedszkola), których zaplanowane wydatki były podstawą ustalenia PKD dla przedszkoli funkcjonuje (funkcjonują) samodzielnie czy w zespole szkół?; 3. jakim podmiotom Gmina Miejska L. udziela dotacji oświatowej w związku z prowadzeniem niepublicznego przedszkola (niepublicznych przedszkoli)? Ile dzieci uczęszczało do przedszkola (przedszkoli) niepublicznych na terenie Gminy Miejskiej L.? Jaką kwotę dotacji z tego tytułu wypłacono w styczniu 2024 r.?; 4. ile wynosiła PKD dla przedszkoli na terenie Gminy Miejskiej L. po dokonaniu aktualizacji PKD w październiku 2023 roku? W odpowiedzi udzielonej skarżącemu 26 lutego 2024 r. organ wskazał: - co do pkt 1 wniosku, że wysokość podstawowej kwoty dotacji jest wyliczana zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych ( Dz. U. z 2023 r. poz. 1400); - co do pkt 2 wniosku, że wysokość PKD została ustalona na podstawie wydatków Przedszkola Miejskiego w L., które funkcjonuje samodzielnie; - co do pkt 3 wniosku, że Gmina Miejska L. udziela dotacji oświatowej Przedszkolu Niepublicznemu S. i Przedszkolu Niepublicznemu B.; do przedszkoli niepublicznych w styczniu 2024 r. uczęszczało 203 dzieci, a kwota dotacji wypłacona z tego tytułu w tym miesiącu wyniosła 157.396,05 zł; - co do pkt 4 wniosku, że informacja w tym zakresie zawarta jest w Biuletynie Informacji Publicznej pod wskazanym adresem elektronicznym. Skarżący w dniu 5 marca 2024 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie odpowiedzi na pytanie nr 1, zawarte we wniosku 17 lutego 2024 r. Podnosząc powyższy zarzut wniósł o zobowiązanie organu do prawidłowego rozpoznania wniosku w zakresie pytania nr 1 w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że organ odpowiadając na pytanie nr 1 podał podstawę prawną wyliczeń, gdy tymczasem pytanie dotyczyło sposobu wyliczenia uzyskanej kwoty PKD dla przedszkoli na 2024 r. Nie ulega wątpliwości, że czynności ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy Miejskiej L. organ dokonał. W BIP opublikował pismo z 17 stycznia 2024 r., w którym wskazał wynik czynności – 12 405,57 zł rocznie, 1 033,80 zł miesięcznie oraz podał statystyczną liczbę dzieci w przedszkolach - 313 i wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych – 775,35 zł. Zatem informacja ta zawiera jedynie uzyskany wynik, bez podania metodologii dokonanych wyliczeń, a tego właśnie dotyczyło pytanie nr 1, na które skarżący nie uzyskał odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku skarżącego. Podkreślił, że nie uchyla się od obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak nie może ponosić odpowiedzialności w zakresie źle lub nieprecyzyjnie sformułowanego zapytania. Skarżący wyraźnie wskazał, że oczekuje podania szczegółowej metodologii (sposobu) wyliczenia wysokości podstawowej kwoty dotacji, dlatego w odpowiedzi wskazano na art. 12 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który wbrew twierdzeniu skarżącego nie jest tylko podstawą prawną wyliczeń, lecz również zawiera w sobie metodologię, czyli sposób dokonywania tych wyliczeń, to jest dokładnie to, o co zapytał skarżący. Samorząd, który przekazuje dotację na działalność niepublicznych placówek musi postępować zgodnie z metodologią wskazaną w art. 12 ust. 1, aby uniknąć ewentualnych oskarżeń o źle naliczoną dotację. W przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w ramach art. 12 ust. 1 nie dokonano określenia tylko samej metodologii wyliczania wydatków bieżących i w tym zakresie każda jednostka dokonuje tych obliczeń w oparciu o powszechne reguły podziału planowanych kosztów. Nie ulega zatem wątpliwości, że art.12 ust.1 co do zasady zawiera w sobie wyrażoną przez skarżącego w zapytaniu metodologię (sposób) wyliczeń podstawowej kwoty dotacji, udzielona zatem przez organ odpowiedź jest adekwatna do zadanego pytania. Organ wskazał także, że skarżący w dniu 5 marca 2024 złożył kolejny wniosek z podobnym żądaniem, ale we wniosku tym doprecyzował swoje pytania, co może wskazywać, że sam przyznał, że zapytanie z 17 lutego 2024 r. było nieprecyzyjne w odniesieniu do informacji publicznej, jaką chciał uzyskać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego burmistrz jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Odpowiadając na wniosek skarżącego w odniesieniu do pytania zawartego w punkcie pierwszym organ uznał, że żądanie jest na tyle nieprecyzyjne, że wystarczającą odpowiedzią będzie przywołanie art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1400, dalej jako: "u.f.z.o."), ponieważ przepis ten wskazuje ogólne zasady postępowania przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji, czyli określa metodologię stosowaną przy podejmowaniu tych czynności. Na pozostałe pytania udzielił odpowiedzi zgodnie z wnioskiem. Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Na złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ ma obowiązek zareagować w sposób prawem przewidziany. Podstawowym sposobem reakcji jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem, na co wskazuje wprost art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie organ w piśmie z 26 lutego 2024 r. odniósł się do wszystkich pytań zawartych we wniosku z 17 lutego 2024 r., ale skarżący kwestionuje odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze, zarzucając, że organ wskazał wyłącznie podstawę prawną podejmowanych działań, nie opisując ich dokładnego przebiegu w Gminie Miejskiej L. i zamieszczając w BIP jedynie wynik uzyskany po przeprowadzeniu czynności ustalających podstawową kwotę dotacji, czyli kwotę dotacji dla przedszkoli w przeliczeniu na jedno dziecko. Organ natomiast wskazuje, że wobec ogólnikowo sformułowanego pytania, wystarczającym jest odesłanie do treści art. 12 ust. 1 u.f.z.o., w którym zawarta jest metodologia ustalania dotacji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska organu co do udzielenia "adekwatnej odpowiedzi" na to pytanie. Oczywistym jest bowiem, że skarżący nie oczekiwał przytoczenia ogólnych zasad postępowania przewidzianych w przepisach u.f.z.o., w tym w szczególności w art. 12 ust.1, ale wnioskował o wskazanie sposobu wyliczenia podstawowej kwoty dotacji w konkretnym podmiocie, tj. w Gminie Miejskiej L. Jednoznacznie domagał się wskazania, w jaki sposób w tej właśnie gminie wypełniono konkretną treścią poszczególne elementy przewidziane w tej normie w celu ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w Gminie Miejskiej L. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o: 1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach, 4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli, 5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach, 6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach, 7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach - i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach. Z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że zawiera on ogólne (ramowe) regulacje i zasady postępowania, które konkretną treścią wypełniane są przez adresatów tych norm w procesie ustalania podstawowej kwoty dotacji dla konkretnego podmiotu. Oznacza to, że wartości wynikające z poszczególnych punktów art.12 ust. 1 w każdej gminie są inne, co przekłada się na końcowy wynik ustalonej dotacji. Wynik ten w odniesieniu do Gminy Miejskiej L. opublikowany został w BIP, jednakże skarżący nie domagał się wyłącznie wskazania tego wyniku, ale właśnie w pytaniu nr 1 chciał uzyskać odpowiedź, jakie wartości wynikające z poszczególnych punktów art. 12 ust.1 były przyjęte, aby ten końcowy wynik otrzymać. Niezasadnie zatem organ twierdzi, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na to pytanie w pełnym zakresie. W związku z powyższym Sąd w punkcie I. wyroku zobowiązał organ do rozpoznania punktu pierwszego wniosku skarżącego z 17 lutego 2024 r. - w terminie 14 dni. W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II. wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, dostępny CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego wynikało z błędnego przekonania, że udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek. Takie postępowanie nie miało cech lekceważącego traktowania przez organ obowiązków nakładanych mocą u.d.i.p., czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 480 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł Sąd orzekł w punkcie III. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c). rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).