II SAB/Ol 29/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. Ż. na bezczynność Burmistrza Miasta w udzieleniu informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. oddalić wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy. WSA/post.1 - sentencja postanowienia I. Ż. pismem z dnia "[...]" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta polegającą na nie udzieleniu informacji publicznej poprzez nieopublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej odpowiedzi na wniosek (złożony zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) w sprawie udzielenia informacji publicznej. Wskazał, iż w dniu "[...]" zwrócił się do Burmistrza Miasta "[...]" o udostępnienie informacji w zakresie obowiązków asystenta burmistrza oraz treści umowy o pracę asystenta burmistrza. Następnie, w dniu "[...]" zmienił treść wniosku z dnia "[...]" wskazując, iż udzielenie informacji ma nastąpić poprzez jej zamieszczenie w BIP Urzędu Miasta. Ponadto zwrócił się do organu o zamieszczenie w BIP informacji dotyczącej zadłużenia gminy. Podniósł, iż w związku z nieudostępnieniem informacji skierował do organu wezwanie do przerwania bezczynności, lecz pomimo tego wniosek nie został rozpatrzony i wnioskowanej informacji nie udzielono. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Podał, że powiadomieniem z dnia "[...]" zawiadomił skarżącego, że zakres informacji udostępnianych w BIP jest szczegółowo określony w przepisach prawa. Zatem żądany zakres informacji mógł zostać udostępniony poprzez przesłanie informacji publicznej drogą poczty tradycyjnej, elektronicznej bądź poprzez odbiór osobisty, czy też wgląd do dokumentu. Podniósł, iż o powyższym poinformował skarżącego, lecz w wyznaczonym terminie I. Ż. nie zmienił treści żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Jak wynika z powyższego, skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub z dokonaniem czynności dotyczących indywidualnych uprawnień lub obowiązków strony postępowania wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W doktrynie podkreśla się, że aby akty administracji publicznej, wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mogły zostać poddane kontroli sądowej, muszą dotyczyć spraw indywidualnych, muszą być skierowane do określonych adresatów, których praw i obowiązków dotyczą, zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, musi być określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Regulacja taka stanowi istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych, zapobiegając unikaniu przez organ kontroli sądowej spraw indywidualnych niezakończonych w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też wyłączone spod zakresu stosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są akty o charakterze generalnym. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, "po pierwsze, w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zaznaczyć, że przedmiotem skargi I. Ż. w niniejszej sprawie była bezczynność Burmistrza Miasta "[...]" polegająca na nieopublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej wskazanych we wniosku z dnia "[...]", następnie zmienionego wnioskiem z dnia "[...]" informacji publicznych. Aby ocenić zatem kwestię dopuszczalności skargi we wskazanym zakresie, należy zbadać w pierwszej kolejności, czy opublikowanie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, do którego będzie miał zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej każdy obywatel ma prawo do informacji publicznej. Prawo to wynika bezpośrednio z art. 61 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane są szczegółowo w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Artykuł 2 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje trzy zasadnicze formy udostępniania informacji publicznej. Są to zgodnie z art. 7 ustawy: 1. ogłaszanie informacji publicznej, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2. udostępnianie, o którym mowa w art. 10 i art. 11, tj. na wniosek oraz w formie wyłożenia lub wywieszenia, bądź poprzez zainstalowanie w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z informacją, 3. wstępu na posiedzenia organów i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Udostępnienie informacji publicznej w formie wskazanej w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. ogłoszenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych. O ile złożenie przez indywidualnie oznaczony podmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje sprawę administracyjną, której zakończenie podlega kontroli sądu administracyjnego, o tyle zupełnie inny charakter ma publikowanie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. "Szczególny charakter ustawodawca nadał dotychczas nieznanej (w Polsce na gruncie prawnym) procedurze udostępniania informacji, czyli zamieszczenia jej w Biuletynie Informacji Publicznej. Ten urzędowy teleinformatyczny publikator ma spełniać funkcję instytucji powszechnego udostępniania informacji publicznej w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej." (Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji. Michał Bernaczyk, Mariusz Jabłoński, Krzysztof Wygoda, s. 40) W ocenie Sądu, Biuletyn Informacji Publicznej służy zatem, w swoim założeniu, zapoznawaniu się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w Biuletynie nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji lub jej usunięcia. Czynność utworzenia Biuletynu, czy też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej, nie dotyczy ani uprawnień strony, ani też jej obowiązków. Z tego zaś wynika, że wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, jak i bezczynność w tym zakresie, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia, bądź też usunięcia określonych informacji publicznej w Biuletynu Informacji Publicznej. Powyższe nie narusza wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności administracji publicznej. Nieumieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej daje bowiem, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, każdemu prawo do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś rozpatrzenie takiego wniosku podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Ponadto ewentualna skarga na prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej powinna przybrać procesową formę skargi składanej w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 229 pkt 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20.11.2008 r., sygn. I OSK 611/08). W tym stanie rzeczy uznać należało, że działania Burmistrza polegające na utworzeniu i prowadzeniu Biuletynu Informacji Publicznej nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem skarga do sądu administracyjnego na bezczynność tego organu, polegającą na nieumieszczeniu określonych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej jest niedopuszczalna. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W świetle powyższego nie zasługuje również na uwzględnienie wniosek skarżącego o przyznanie mu prawa pomocy w zakresie zwolnienia z kosztów sądowych, do rozpatrzenia którego Sąd jest zobowiązany na zasadzie art. 260 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z przepisem art. 247 p.p.s.a. prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Przez "oczywistą bezzasadność" rozumie się sytuację, w której bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa w sposób oczywisty ("na pierwszy rzut oka", bez potrzeby głębszej analizy prawnej), jasny i jednoznaczny (nie dopuszczający odmiennej wykładni) wykluczają uwzględnienie skargi w danych okolicznościach. Oczywista bezzasadność skargi może wynikać nie tylko z przyczyn materialnoprawnych, ale także procesowych. Przykładem tych ostatnich jest sytuacja, gdy nie ulega wątpliwości, że skarga jest niedopuszczalna, a więc kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. Skoro w niniejszej sprawie Sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać zarzutów skargi, to zasadnym jest zastosowanie art. 247 p.p.s.a. Należy również podkreślić, że odmowa przyznania stronie skarżącej prawa pomocy na podstawie powołanego przepisu w żadnym razie nie pozbawia strony, w niniejszej sprawie, konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Podkreślić trzeba bowiem, że wniosek skarżącego dotyczy wyłącznie zwolnienia od kosztów sądowych, a nie ustanowienia pełnomocnika. Rozpatrywanie zaś takiego wniosku w sytuacji oczywistej bezzasadności skargi byłoby zupełnie niecelowe, gdyż niezależnie od tego czy strona zostałaby zwolniona z obowiązku ich uiszczenia czy też nie, to bez żadnych wątpliwości skarga i tak byłaby odrzucona. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 247 p.p.s.a, orzekł, jak w pkt 2 sentencji.