II SAB/Ol 30/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. K. G. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący) 22 kwietnia 2025 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: ZUS lub organ) z wnioskiem o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. na swojego niepełnoletniego syna. Pismem z 30 maja 2025 r., na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2024 r. poz. 1576, dalej jako: u.p.p.w.d.), organ poinformował, że wniosek o przedmiotowe świadczenie wpłynął również od innej osoby uprawnionej i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, poprzez dostarczenie dokumentów z sądu, potwierdzających sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki nad dzieckiem, a w przypadku nieposiadania takiego dokumentu – złożenie pisemnego oświadczenia, wskazującego, jak sprawowana jest opieka nad dzieckiem. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w dniu 30 maja 2025 r. przesłał kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w (...) z 29 października 2024 r., ustalającego miejsce pobytu syna przy ojcu oraz oświadczenie, w którym podał, że od listopada 2023 r. faktycznie sprawuje opiekę nad synem i ponosi koszty związane z jego utrzymaniem. Pismem z 20 września 2025 r. wnioskodawca zwrócił się do organu z ponagleniem w sprawie złożonego wniosku o świadczenie wychowawcze na syna, które do dnia złożenia ponaglenia nie zostało rozpoznane. Następnie pismem z 22 stycznia 2026 r. wnioskodawca wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna, domagając się jego bezzwłocznego rozpatrzenia i udzielenia wyjaśnienia braku rozpatrzenia w wymaganym terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że swój wniosek złożył 22 kwietnia 2025 r. i mimo wielokrotnego monitowania do ZUS o braku rozpatrzenia złożonego wniosku, otrzymał jedynie informację z 15 maja 2025 r., że sprawa jest przekazana do "obsługi ręcznej". Wskazał, że wszelkie terminy przewidziane w k.p.a. na rozpatrzenie przedmiotowego wniosku już dawno minęły. Mimo wysłanego 30 maja 2025 r. oświadczenia o sprawowanej opiece nad synem i ponoszeniu kosztów jego utrzymania oraz postanowienia sądu w tej sprawie, świadczenie nadal jest wypłacane matce dziecka. Podał, że w dniu 20 września 2025 r. wystąpił z ponagleniem, które również pozostało bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę ZUS, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że matka dziecka 7 lutego 2025 r. również wystąpiła z wnioskiem o świadczenie wychowawcze na syna, które zostało przyznane 6 marca 2026 r. Wobec wpływu wniosku drugiego rodzica, organ wszczął postępowanie wyjaśniające i wezwał rodziców dziecka o dostarczenie dokumentu potwierdzającego sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki nad dzieckiem. Skarżący przedłożył stosowne dokumenty 30 maja 2025 r., zaś 4 lutego 2026 r. przyznano skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na syna od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r., o czym wnioskodawca został zawiadomiony. Powołując się na treść art. 35 k.p.a. organ wskazał, że w związku z licznymi pismami wnoszonymi przez skarżącą organ zobowiązany był do ich wnikliwego rozpatrzenia oraz wnikliwej oceny, jako mających wpływ na rozstrzygnięcie, a zatem nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności. Podniesiono, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można ograniczać się do zasady ekonomiki postępowania oraz abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności oraz uwzględniać złożoność sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz.1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Zaznaczyć należy, że nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast istotne znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Podkreślić należy, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że na organach administracji publicznej ciąży obowiązek wnikliwego i szybkiego działania, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a., a jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Obowiązek zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący dopełnił wymogu formalnego wystąpienia ze skargą, poprzedzając ją wniesieniem ponaglenia. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy jego ponaglenie zostało przekazane do organu wyższego stopnia, ani też, czy zostało ono rozpoznane. Dla skuteczności wniesienia skargi na bezczynność organu wystarczające jest samo złożenie ponaglenia, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Podnieść należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, dotyczącego opieki naprzemiennej. Zgodnie z art. 22 u.p.p.w.d., w przypadku zbiegu prawa rodziców świadczenie to wypłaca się temu z rodziców dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica drugi rodzic dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, ZUS ustala, kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 1 u.p.p.w.d., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 5a lub art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, ZUS może wystąpić do ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - centrum usług społecznych, o udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem, marnotrawienia świadczenia wychowawczego lub wydatkowania go niezgodnie z celem, jeżeli informacje te zostały ustalone w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem otrzymania przez ośrodek pomocy społecznej wniosku o udzielenie informacji (art. 15 ust. 2 u.p.p.w.d.). W sytuacji zatem, gdy o świadczenie wychowawcze w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, zostaną złożone wnioski przez oboje rodziców, organ jest zobowiązany do ustalenia w toku postępowania administracyjnego, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Przy czym stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d., w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy k.p.a. Powyższe oznacza, że prowadzący postępowanie w zakresie świadczenia wychowawczego organ ZUS jest związany zarówno obowiązkami, jak i terminami wskazanymi w art. 35 oraz art. 36 k.p.a. Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżący wystąpił z wnioskiem o świadczenie wychowawcze na swojego syna w dniu 22 kwietnia 2025 r. W myśl zatem art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie niniejszej sprawy winno nastąpić najpóźniej do 22 czerwca 2025 r., nawet przy uznaniu przez organ, że sprawa jest szczególnie skomplikowana i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tymczasem dopiero 30 maja 2025 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego wniosku. Skarżący przesłał wymagane dokumenty tego samego dnia. Jednakże dopiero 4 lutego 2026 r. skarżącemu została doręczona informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego na syna, na okres od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r., a zatem dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu, co miało miejsce 26 stycznia 2026 r. (data wpływu do organu). Przy czym organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie nie powiadomił skarżącego - na żadnym etapie postępowania - o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy ani o przyczynach nierozpoznania przedmiotowego wniosku w ustawowo określonym terminie. Organ nie zareagował też na ponaglenie wystosowanie przez skarżącego po ponad 5 miesiącach od złożenia wniosku. Okoliczności niniejszej sprawy nie pozostawiają zatem wątpliwości, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna. Jednakże przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie stan bezczynności organu ustał przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd, gdyż organ rozpoznał wniosek skarżącego i przyznał wnioskowane świadczenie na wskazany okres, o czym powiadomił skarżącego informacją z 4 lutego 2026 r. Zatem w dacie orzekania przez Sąd organ nie pozostawał już w bezczynności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Przy czym, ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa (zob. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie zwraca się też uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, należy uznać, że zaszły okoliczności, które uzasadniają stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Zauważyć należy, że dopiero po ponad miesiącu od złożenia wniosku organ podjął jakąkolwiek czynność w sprawie wzywając skarżącego do nadesłania dodatkowych dokumentów. Pomimo ich bezzwłocznego uzupełnienia przez skarżącego, przez kolejne miesiące organ nie podejmował żadnych czynności, zaś rozstrzygnięcie w sprawie zostało wydane prawie po 10 miesiącach od złożenia wniosku i po wniesieniu skargi na bezczynność. W ocenie Sądu żadna argumentacja nie może usprawiedliwiać tak znaczącej zwłoki w załatwieniu sprawy skarżącego. Ponadto organ wprawdzie twierdzi, że sprawa miała charakter złożony, ale ani z odpowiedzi na skargę, ani z akt sprawy nie wynika, aby organ podejmował jakiekolwiek czynności celem jej załatwienia. Co więcej skarżący, który współpracował z organem, bezzwłocznie przedkładając na wezwanie organu dokumenty niezbędne do załatwienia sprawy, nie był w ogóle informowany o stanie sprawy, nawet po przez niego wniesieniu ponaglenia. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zatem organy mają ustawowy obowiązek szybkiego działania, który w niniejszej sprawie w ogóle nie został dochowany. W świetle powyższego, uznać zatem należy, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zachodzą jakiegokolwiek okoliczności mogące stanowić racjonalne uzasadnienie dla braku podejmowania czynności przez organ celem załatwienia wniosku skarżącego w ustawowym terminie. Natomiast skarżącemu należy wyjaśnić, że brak było podstaw do orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania na jego rzecz, gdyż z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest on zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w niniejszej sprawie.