II SAB/Ol 31/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 roku sprawy ze skargi Z. K. i W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1/ zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 1 miesiąca decyzji w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu pierwotnego; 2/ zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących – Z. K. i W. K. kwotę 100 zł. (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku W dniu 7 czerwca 2004r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Z. i W. K., w którym wnieśli: o przywrócenie do stanu pierwotnego elewacji budynku położonego przy ul. "[...]" w B. stanowiącego współwłasność trzech właścicieli oraz o nakazanie zlikwidowania barierki na dachu ganku. Podali, iż jeden ze współwłaścicieli bez zgody pozostałych zamienił na I piętrze budynku okno nad gankiem od strony wschodniej na plastikowe drzwi balkonowe i aktualnie buduje na dachu ganku balkon. Ponieważ wskazane elementy budynku stanowią jego części wspólne, dlatego też dokonywanie jakichkolwiek przeróbek bez zgody pozostałych współwłaścicieli stanowi w ich ocenie nie tylko niedozwoloną ingerencje w bryłę budynku lecz także stanowi samowolę budowlaną. W dniu 9 sierpnia 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny budynku przy ul. "[...]" w B., a następnie w dniu 10 sierpnia 2004r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej i wykonania balustrady nad istniejącym gankiem wejściowym tego budynku. W toku prowadzonego postępowania organ poinformował Z. i W. K. pismem z dnia 25 listopada 2004r., iż wskazane przez nich roboty budowlane zostały wykonane przez J. B. na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 31 maja 2004r. w Starostwie Powiatowym. Starosta potwierdził przyjęcie zgłoszonych robót pismem z dnia 1 lipca 2004r. Wobec stwierdzonych wyżej okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesza prowadzone postępowanie administracyjne w tej sprawie do czasu stwierdzenia nieważności przez Wojewodę przyjętego zgłoszenia. Pismem z 19 stycznia 2006r. Z. i W. K. wystąpili po raz kolejny do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podjęcie zawieszonego postępowania i wydanie merytorycznej decyzji w sprawie dotyczącej bezprawnego wykonania robót budowlanych (bez ich zgody) w budynku stanowiącym ich współwłasność. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 25 stycznia 2006r. poinformował skarżących, iż wskazane roboty budowlane zostały wykonane przez J. B. na podstawie zgłoszenia dokonanego w Urzędzie Miasta w dniu 31 maja 2004r., zaś Wojewoda do chwili obecnej nie wyeliminował z obrotu prawnego przyjętego zgłoszenia z 1 lipca 2004r. Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego sposobu użytkowania części wspólnej balkonu. Na tę odpowiedź Z. i W. K. wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność organu nadzoru budowlanego w związku ze zgłoszonymi przez nich samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi w częściach wspólnych budynku przy ul. "[...]" w B. Postanowieniem z dnia 30 marca 2006r. (sygn. akt II SAB/Ol 14/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił wniesioną skargę wskazując w uzasadnieniu, iż skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia jakie służyły im na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tj. nie złożyli zażalenia na działanie tego organu do organu wyższej instancji - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dniu 5 maja 2006r. Z. i W. K. wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na bezczynność organu nadzoru budowlanego w sprawie zgłoszonego przez nich wykonania robót budowlanych w częściach wspólnych budynku przez właściciela lokalu nr "[...]" przy ul. "[...]" w B. Podnieśli, że wskazane prace budowlane nie zostały wykonane w lokalu nr "[...]" lecz w częściach wspólnych budynku służących wszystkim współwłaścicielom. Podkreślili, że pismem z 4 czerwca 2004r. wystąpili o interwencję w tej sprawie do nadzoru budowlanego "[...]", który do tej pory nie wydał decyzji administracyjnej, a jedynie powołuje się na późniejsze przyjęcie przez Starostwo Powiatowe zgłoszonych przez J. B. robót budowlanych z dnia 1 lipca 2004r. Dodatkowo wskazali, że organ nadzoru budowlanego dopiero po dwóch miesiącach zajął się ich sprawą, gdyż oględziny budynku przeprowadził w dniu 9 sierpnia 2004r. Podali, że w dniu 26 lipca 2005r. wystąpili do organu nadzoru budowlanego "[...]" o podjęcie zawieszonego postępowania i wydanie decyzji administracyjnej w sprawie lecz wniosek ten pozostał bez odpowiedzi. Ponownie wystąpili więc z pismami w tej sprawie w dniu 30 grudnia 2005r. oraz 19 stycznia 2006r. i dopiero na to ostatnie otrzymali odmowną odpowiedź. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 5 czerwca 2006r. poinformował skarżących, iż z relacji przedstawionej przez Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego wynika, że roboty budowlane związane z powiększeniem otworu okiennego i zamontowaniem drzwi balkonowych były prowadzone na podstawie przyjętego przez Starostę zgłoszenia z dnia 1 lipca 2004r., a tym samym uznać należy, iż brak jest podstaw do wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu dokonania rozbiórki, jak sugerują to skarżący w swoim piśmie. Organ wskazał, iż odnośnie naruszenia prawa własności strona może dochodzić swoich praw w postępowaniu przed sądem powszechnym. W dniu 6 lipca 2006r. Z. i W. K. złożyli skargę za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na sposób załatwienia ich sprawy dotyczącej wykonania prac budowlanych polegających na likwidacji okna na klatce schodowej i zamontowaniu w to miejsce dwuskrzydłowych drzwi balkonowych oraz wykonaniu balkonu na dachu wspólnego ganku. Podnieśli, że w ten sposób dokonano ich wywłaszczenia, gdyż obecnie nie mają dostępu na ganek. Pomimo powiadomienia organu nadzoru budowlanego już w dniu 4 czerwca 2004r. o wykonywanych pracach dopiero po dwóch miesiącach doczekali się sporządzenia protokołu potwierdzającego tę okoliczność. Do chwili obecnej jednakże organ nie wydał decyzji administracyjnej, a zatem wnoszą o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji o przywróceniu stanu pierwotnego budynku tj. likwidacji balkonu i demontażu drzwi balkonowych . Na wezwanie Sądu skarżący sprecyzowali, iż wniesiona skarga dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz wyłączenie z postępowania PINB, dopozwanie do sprawy Starostwa Powiatowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wyjaśnił, że skarga jest niezasadna, gdyż postępowanie to toczy się pomiędzy skarżącymi współwłaścicielami budynku, a pozostałymi współwłaścicielami oraz Starostwem Powiatowym. Zakwestionowane roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane, przy czym zgłoszenia tego dokonano w Starostwie Powiatowym, który je akceptuje lub zgłasza do niego sprzeciw. Wskazano, iż organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wydania decyzji o przywrócenie stanu pierwotnego, skoro stan obecny został wykonany zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Podniesiono, że wobec okoliczność, iż PINB nie wszczął postępowania w tej sprawie zarzut nie załatwienia sprawy w trybie art. 104 Kpa jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje jednak tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ustawą ppsa), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określanego: PINB) w sprawie dotyczącej orzeczenia o doprowadzeniu obiektu do stanu pierwotnego tj. sprzed wykonania robót budowlanych polegających na likwidacji okna na klatce schodowej i zamontowaniu w to miejsce dwuskrzydłowych drzwi balkonowych oraz wykonaniu balkonu na dachu wspólnego ganku w budynku przy ul. "[...]" w B. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie Sąd stwierdził, że niniejsza skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący stosownie do art. 52 § 1 ustawy ppsa wyczerpali tryb zaskarżenia i w dniu 5 maja 2006r. złożyli skargę na bezczynność PINB do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która to skarga spełniała wymogi zażalenia z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej kpa. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Z art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu - art. 35 § 5 kpa. Jeżeli sprawy nie można załatwić w ww. terminach organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy - art. 36 § 1 Kpa. Bezczynność organu administracji publicznej będzie miała zatem miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Przy czym zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2004r. w spr. I SAB 287/03 LEX nr 156902, T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84). Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że PINB pozostaje w zwłoce w załatwieniu wniosku strony skarżącej, który wpłynął do organu w dniu 7 czerwca 2004r. Wbrew przekonaniu organu wyrażonemu na rozprawie organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W rozumieniu art. 104 § 1 Kpa "załatwianie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Błędne jest także twierdzenie PINB, że w rzeczonej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego przed organem nadzoru budowlanego. Stosownie bowiem do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania (pisma, podania, wniosku) organowi administracji publicznej - art. 61 § 3 Kpa. Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika, czy też uznania organu, gdyż ma ono miejsce (z mocy prawa) w dniu złożenia żądania. W niniejszej sprawie nadto organ nadzoru budowlanego dodatkowo w dniu 10 sierpnia 2004r. zawiadomił strony niniejszego postępowania o wszczęciu na podstawie art. 61 § 4 kpa z urzędu postępowania w sprawie wykonania otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej i wykonania balustrady nad istniejącym gankiem wejściowym do budynku mieszkalnego przy ul. "[...]" w B. Twierdzenie zatem na rozprawie, że w tej sprawie organ nadzoru budowlanego nie wszczął postępowania administracyjnego jest nieporozumieniem. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, iż pismo Z. i W. K. z dnia 4 czerwca 2004r. skierowane do PINB wszczęło postępowanie w tej sprawie. Stosownie zaś do wyżej powołanych przepisów postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego winien w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego przy zachowaniu terminów określonych w art. 35 § 1 i 3 Kpa winien wydać decyzję administracyjną. Nie przesądzając o merytorycznej treści takiego rozstrzygnięcia nie ulega natomiast żadnej wątpliwości, że wniosek taki winien być rozpatrzony poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia - decyzji administracyjnej. Organ administracji nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 października 1995r. syg,. III ARN 45/95, niepublikowany). Merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżących winno być oparte o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że organ I instancji nie zastosował procedury wynikającej z przepisów Kpa, dlatego też uzasadniony jest pogląd, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w zwłoce w wydaniu decyzji. Stanowisko te potwierdza również teza sformułowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. I SAB 60/99, OSP 2000 z. 6, poz. 87. Zgodnie z nią: organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W związku z tym zasadne było żądanie Z. i W. K. aby organ nadzoru budowlanego merytorycznie rozpatrzył zgłoszony przez nich przypadek wykonanych w budynku robót budowlanych bez stosownego pozwolenia. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uznał, że PINB pozostaje w bezczynności i z tego względu na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku wyznaczając miesięczny termin do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu pierwotnego. Na marginesie wskazać jedynie należy, iż termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi - art. 286 § 1 ustawy ppsa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy ppsa.