II SAB/Ol 31/18

Dnia 24 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. M. na bezczynność Starosty w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 24 stycznia 2018 roku w części dotyczącej pytania "czy w związku z prowadzonym w/w postępowaniem administracyjnym doszło do wyłączenia pracownika organu w trybie art. 24 kpa? Jeżeli tak, to proszę o udostępnienie postanowienia, a także proszę o wyjaśnienie czy wyłączenie nastąpiło na żądanie pracownika, strony czy z urzędu"; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Starosty na rzecz G. M. kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że G. M. (dalej wnioskodawca, skarżący) zwrócił się za pomocą poczty elektronicznej do Starosty "[...]" z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszczętego na wniosek G. G. i J. G. wspólników spółki cywilnej "[...]" postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku handlowego w szczególności załączników do wniosku o wydanie ww. decyzji, tj. projektu architektoniczno-budowlanego oraz innych dokumentów stanowiących integralną część projektu (plany zagospodarowania terenu, rzuty kondygnacji zawarte w projekcie, przekrój pionowy budynku, widok elewacji, itd.). Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji, czy w związku z prowadzonym ww. postępowaniem administracyjnym doszło do wyłączenia pracownika organu w trybie art. 24 kpa. W razie gdyby tak było to wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie postanowienia, a także wyjaśnienie czy wyłączenie nastąpiło na żądanie pracownika, strony czy z urzędu. Strona zwróciła się o udostępnienie wnioskowanych informacji w formie dokumentów do wglądu (i kopiowania własnym sprzętem) w urzędzie. Pismem z dnia 6 lutego 2018 r. Starosta poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie, której dotyczy wniosek, nie jest prowadzone. W dniu 29 stycznia 2018r. umorzono postępowanie, ponieważ inwestor wycofał wniosek o pozwolenie na budowę. Następnie pismem z dnia 23 lutego 2018r. G. M. wywiódł skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego, polegającą na braku odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 24 stycznia 2018r. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 61 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi gwarancję prawa do informacji publicznej poprzez naruszenie tego prawa wskutek nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek, - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że informacja publiczna jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej na wniosek. Zwrócił się o zobowiązanie tego organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 24 stycznia 2018 r. i zasądzenie od podmiotu zobowiązanego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ nie udostępnił jej żadnego dokumentu w związku z prowadzonym postępowaniem. Nie odpowiedział również na pytanie czy doszło do wyłączenia pracownika organu w trybie art. 24 kpa oraz, jeżeli doszło, to na czyj wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania. Organ podniósł, że udzielił skarżącemu informacji podając przyczynę niemożności udostępnienia wnioskowanej informacji (projektu budowlanego), ze względu na cofnięcie wniosku inwestora i odebranie przez niego dokumentów, które były przedmiotem wniosku. Organ wskazał, że po umorzeniu postępowania decyzją z dnia "[...]". dokumenty, o udostępnienie których zwracał się skarżący, zostały zwrócone inwestorowi. Organ skonkludował, że nie mógł udostępnić dokumentów projektowych, ponieważ nimi nie dysponował. Odnośnie zaś do tej części wniosku, która dotyczyła wyłączenia pracownika organu to podmiot zobowiązany wskazał, że w dniu 25 stycznia 2018 r. skarżący złożył drugi wniosek, który dotyczył m.in. podania wszystkich wyłączeń pracowników Starostwa Powiatowego w "[...]" w trybie art. 24 kpa za okres 4 lat, tj. z lat 2014-2017. W ocenie organu ten drugi wniosek obejmuje swym zakresem również wniosek w sprawie pozwolenia na budowę wspólników spółki "[...]". W sprawie zaś drugiego wniosku, organ wydał w dniu "[...]" decyzję, którą umorzył postępowanie w sprawie, a skarżący od tego rozstrzygnięcia złożył odwołanie do organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest częściowo zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2118 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszczętego, na wniosek pp. G. G. i J. G. wspólników spółki cywilnej "[...]", postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku handlowego, w szczególności załączników do wniosku o wydanie ww. decyzji, tj. projektu architektoniczno-budowlanego oraz innych dokumentów stanowiących integralną część projektu (plany zagospodarowania terenu, rzuty kondygnacji zawarte w projekcie, przekrój pionowy budynku, widok elewacji, itd.). Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji, czy w związku z prowadzonym ww. postępowaniem administracyjnym doszło do wyłączenia pracownika organu w trybie art. 24 kpa. W razie gdyby tak było to wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie postanowienia, a także wyjaśnienie czy wyłączenie nastąpiło na żądanie pracownika, strony czy z urzędu. Przede wszystkim należy wskazać, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Wniosek strony skierowany w niniejszej sprawie został do organu publicznego i dotyczył materii publicznej. W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy organ nie rozpatrzył jednak wniosku strony zgodnie z jego pełnym zakresem. Nie rozpoznał bowiem wniosku strony w części dotyczącej udzielenia informacji publicznej dotyczącej tego czy w związku z prowadzonym ww. postępowaniem administracyjnym doszło do wyłączenia pracownika organu w trybie art. 24 kpa. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że w dniu 25 stycznia 2018 r. skarżący złożył drugi wniosek, który dotyczył m.in. podania wszystkich przypadków wyłączenia pracowników Starostwa Powiatowego w trybie art. 24 kpa za okres 4 lat, tj. z lat 2014-2017. W ocenie organu ten drugi wniosek dotyczy również wniosku w sprawie pozwolenia na budowę wspólników spółki. Nie sposób jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wniosek dotyczący wyłączenia pracownika został objęty swym zakresem przez drugi wniosek, który dotyczył ogólnej informacji o wyłączeniu pracowników organu w okresie 4 lat. Przede wszystkim są to dwa różne wnioski, a przedmioty tych dwóch wniosków nie pokrywały się w pełni ze sobą. Dotyczyły one innego okresu i różniły się od siebie zakresem wnioskowanych informacji. Niedopuszczalne było zatem arbitralne uznanie przez podmiot zobowiązany, że pierwszy wniosek będzie rozpoznany przy rozpatrzeniu wniosku dotyczącego ogólnych informacji o przypadkach wyłączenia pracowników organu w okresie 4 lat. Obowiązkiem organu było rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej co do wyłączenia pracownika organu w konkretnym, wskazanym przez skarżącego postępowaniu. Organ jednak tego nie uczynił. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 24 stycznia 2018 roku w części dotyczącej pytania "czy w związku z prowadzonym ww. postępowaniem administracyjnym doszło do wyłączenia pracownika organu w trybie art. 24 kpa? Jeżeli tak, to proszę o udostępnienie postanowienia, a także proszę o wyjaśnienie czy wyłączenie nastąpiło na żądanie pracownika, strony czy z urzędu". Natomiast co do tej części wniosku, która dotyczyła załączników do wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, tj. projektu architektoniczno-budowlanego oraz innych dokumentów stanowiących integralną część projektu (plany zagospodarowania terenu, rzuty kondygnacji zawarte w projekcie, przekrój pionowy budynku, widok elewacji), to w tym zakresie w ocenie Sądu organ nie pozostawał w bezczynności. Z wyjaśnień przekazanych skarżącemu wynika, że organ nie był w posiadaniu tych informacji. Pismem z dnia 6 lutego 2018 r. Starosta poinformował skarżącego, że postępowanie w sprawie, której dotyczy wniosek, nie jest prowadzone. Uprawdopodobnił ten fakt, wskazując, że w dniu 29 stycznia 2018r. umorzono rzeczone postępowanie, ponieważ inwestor wycofał wniosek o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wyraźnie zaznaczył, że nie mógł udostępnić dokumentów projektowych, ponieważ nimi nie dysponował. Skoro zaś organ nie dysponował wnioskowanymi informacjami to niemożliwe było ich udzielenie. O tym fakcie strona została poinformowana w piśmie z dnia 6 lutego 2018 r. przesłanym na adres mailowy skarżącego. Dlatego też w tym zakresie w pkt II oddalono skargę. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt III wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącemu w sposób pozaprawny uzyskania informacji publicznej, a jedynie błędnego przekonania co do prawidłowego załatwienia wniosku strony (łącznie z kolejnym wnioskiem) w zakresie wyłączenia pracownika organu. O kosztach orzeczono w pkt IV wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie kosztami postępowania był jedynie wpis uiszczony przez skarżącego w kwocie 100 złotych.