II SAB/Ol 31/19

Dnia 25 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. T. na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 5 marca 2019 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), J.T. zwróciła się do Burmistrza B. o udostępnienie, w formie pisemnej, informacji w zakresie ile osób (poza wnioskodawczynią) opłaca opłatę roczną za umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej ulicy W. w B. przyłącza wodno-kanalizacyjnego. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 14 marca 2019 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że nie jest prowadzony rejestr takich osób, stąd udzielenie odpowiedzi na zadane pytanie jest niemożliwe. Pismem z dnia 27 marca 2019 r. wnioskodawczyni poinformowała organ, że w jej ocenie pozostaje on w bezczynność od dnia 20 marca 2019 r. z uwagi na nieudzielenie informacji publicznej, której jest w posiadaniu, gdyż organ prowadzi ewidencję wpływów środków finansowych i w związku z tym, złożyła ponaglenie do niezwłocznego udostępnienia jej informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 5 marca 2019 r. Odpowiadając na powyższe pismo, organ podniósł, że prowadzi ewidencję wpływów środków finansowych, jednakże informacje, które posiada to nazwisko i imię oraz kwota opłaty osoby wpłacającej. Dodał, że decyzje na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym są wieloletnie i nie ma obowiązku ich przechowywać na cały okres wpłaty. W dniu 12 kwietnia 2019 r. J.T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza B. w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc zarzut naruszenia art. 4 ust.1, art. 1 ust.1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł oraz wszelkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wyjaśnienia organu odnośnie niemożliwości udzielenia żądanej informacji publicznej są niezgodne z prawdą. Zdaniem skarżącej organ, wystawiając wieloletnie decyzje, powinien posiadać wiedzę na temat nałożonych na właścicieli nieruchomości obowiązków opłat i tytułów za jakie się one należą, a sprawdzenie kartoteki około 20 właścicieli nieruchomości przy ulicy W. pozwoliłoby udzielić odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytanie. W ocenie wnioskodawczyni organ utrudnia jej dostęp do tej informacji, gdyż prawdopodobnie jest ona jedyną osobą, która opłaca opłatę roczną za umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej ulicy W. w B. przyłącza wodno-kanalizacyjnego. Skarżąca wskazała, że do dnia złożenia skargi nie otrzymała żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej, tj. nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, należy uznać, że organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów u.d.i.p. i pozostaje w bezczynności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz B. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem w skierowanych do strony pismach przedstawiono powody, dlaczego udzielenie odpowiedzi na przedłożone pytanie nie jest możliwe. Podkreślono ponownie, że organ prowadzi ewidencję środków finansowych, jednakże nie prowadzi ewidencji decyzji o zajęcie pasa drogowego, z podziałem według nazw ulic. Ponadto podniesiono, że skarżąca posiada jedynie interes prywatny w zakresie żądanej informacji, nie przysługuje jej natomiast szczególny interes publiczny w żądanym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Jednocześnie należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej; organy samorządów gospodarczych i zawodowych; podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów – będące w posiadaniu takich informacji. Przy czym u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Złożenie wniosku do podmiotu zobowiązanego przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego podmiotu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów u.d.i.p., do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Należy przy tym wskazać, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia 5 marca 2019 r. zwróciła się do Burmistrza B. o udzielenie informacji w trybie ustawy o informacji publicznej w zakresie ile osób (poza wnioskodawczynią) opłaca opłatę roczną za umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej ulicy W. w B. przyłącza wodno-kanalizacyjnego. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Jak wynika z akt sprawy organ pismem z dnia 14 marca 2019 r. udzielił skarżącej odpowiedzi na złożony przez nią wniosek, wskazując, że nie jest prowadzony rejestr osób, które wnoszą opłatę roczną za umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej ulicy W. w B. przyłącza wodno-kanalizacyjnego, dlatego też udzielenie odpowiedzi na zadane pytanie jest niemożliwe. Kolejnym pismem z dnia 28 marca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na złożone przez wnioskodawczynię ponaglenie do udzielenia żądanej informacji publicznej, organ wyjaśnił, że prowadzona jest ewidencja wpływów środków finansowych, jednakże informacje, które organ posiada, to nazwisko i imię oraz kwota opłaty osoby wpłacającej. Zaznaczono, że decyzje na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym są wieloletnie i nie ma obowiązku ich przechowywania na cały okres wpłaty. Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu, bowiem Burmistrz B. zgodnie z prawem pisemnie powiadomił skarżącą o sposobie załatwienie jej wniosku z dnia 5 marca 2019r., informując jednocześnie o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji w trybie u.d.i.p. Tym samym, organ udzielił odpowiedzi na złożony wniosek. Należy przy tym podkreślić, że przepisy u.d.i.p. uprawniają do żądania tylko takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Nie jest więc odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p. lub, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA). Skoro zatem podmiot zobowiązany w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, poinformował wnioskodawcę, że nie posiada żądanych informacji, wyjaśniając przy tym - w sposób dokładny i zrozumiały - powody takiej sytuacji, nie można mówić o bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, CBOSA). Jednocześnie skarżącej należy wyjaśnić, że w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu Sąd nie jest uprawniony do oceny, czy udzielona informacja satysfakcjonuje wnioskodawcę. Za uwzględnieniem skargi na bezczynność nie może też przemawiać okoliczność, że skarżąca nie przyjmuje do wiadomości informacji i wyjaśnień udzielonych przez organ. Należy bowiem zauważyć, że udostępnienie informacji publicznej odnosi się do sfery faktów, a w niniejszej sprawie organ przedstawił konkretne fakty dotyczące żądania wnioskodawczyni. Przedmiotem postępowania sądowego w niniejszej sprawie było wyłącznie ustalenie, czy doszło do bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej i tylko w tym zakresie Sąd wydał orzeczenie, zgodnie ze swoja właściwością. Warto przy tym zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działania władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sprawy publicznej. Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla innych celów niż załatwienie indywidualnej sprawy osoby, której interesu dotyczy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 1/18, CBOSA). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.