II SAB/Ol 33/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Rektora Uniwersytetu w wydaniu decyzji w sprawie skreślenia z listy studentów I. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" – "cofnięcie odwołania" i wydania aktu kończącego postępowanie odwoławcze w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz P. B. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Dziekan Wydziału Uniwersytetu skreślił P. B. z listy studentów I roku studiów stacjonarnych na kierunku edukacja techniczno-informatyczna z powodu nieuczestniczenia przez studenta w obowiązkowych zajęciach dydaktycznych. Decyzja ta zawierała pouczenie, iż służy od niej odwołanie do Rektora Uniwersytetu w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Pismem z dnia 13 grudnia 2007r. P. B. zwrócił się do organu pierwszej instancji o sprostowanie powyższej decyzji w części dotyczącej pouczenia o sposobie zaskarżenia w ten sposób, aby jako organ odwoławczy zamiast Rektora wpisać Radę Wydziału. W ocenie wnioskodawcy jest to uzasadnione treścią § 23 ust. 1 pkt 12 Statutu Uniwersytetu. Dziekan Wydziału Uniwersytetu pismem z dnia 14 grudnia 2007 r. poinformował, że żądanie to jest bezzasadne. Organ stwierdził, że pouczenie o sposobie wniesienia odwołania zamieszczone w decyzji było prawidłowe, co wynika z art. 190 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym. Natomiast § 23 ust. 1 pkt 12 Statutu, na który powołuje się wnioskodawca, nie ma związku formalnoprawnego z przedmiotową decyzją. P. B. złożył odwołanie od decyzji w przedmiocie skreślenia go z listy studentów, zarzucając, iż jest ona niezrozumiała i zaskakująca. Wniósł o jej zmianę i umożliwienie dalszego uczestnictwa w zajęciach oraz wykazania postępów w nauce poprzez sprawdzenie wiedzy zdobytej na wykładach i ćwiczeniach. Podniósł również, że pomylił się co do podmiotu, do którego powinien wnieść odwołanie. Wskazał, że przeszkodą do wcześniejszego wniesienia odwołania był okres świąteczny i Nowego Roku, co - jego zdaniem - stanowi ważną przyczynę usprawiedliwiającą wniesienie odwołania po upływie terminu wskazanego w pouczeniu zaskarżanej decyzji. Jednocześnie odwołujący wniósł o uznanie, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Postanowieniem z dnia "[...]" Rektor Uniwersytetu stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia "[...]" w związku z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 27 listopada 2007 r. P. B. potwierdził odbiór decyzji o skreśleniu go z listy studentów, w której pouczono go o prawie i terminie do wniesienia odwołania. Termin ten upłynął zatem z dniem 14 grudnia 2007r., zaś odwołanie zostało złożone dopiero w dniu 8 stycznia 2008r. Odwołujący nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w którym uprawdopodobniłby, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy odwołującego. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę wniósł P. B., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134 Kpa oraz art. 111 § 2 Kpa. Podniósł, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, zamieszczone w art. 134 Kpa, to odrębne instytucje procesowe, które wykluczają się wzajemnie. Wobec powyższego zawarte w osnowie zaskarżonego postanowienia stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z uwagi na jego wniesienie z uchybieniem terminu, stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący podniósł ponadto, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, które skutkowałyby stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania, bowiem wniósł on skutecznie o sprostowanie decyzji w trybie art. 111 § 1 Kpa, wobec czego termin do wniesienia odwołania upływał, w myśl art. 111 § 2 Kpa, po 14 dniach od daty doręczenia odpowiedzi organu na to żądanie. W stanie faktycznym sprawy odpowiedź doręczono skarżącemu pismem z dnia 14 grudnia 2007 r. i od dnia doręczenia tego pisma rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Ol 109/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając, iż zostało ono podjęte z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 111 § 2 Kpa, gdyż organ błędnie liczył termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 27 listopada 2007r. od daty jej doręczenia, zamiast od daty doręczenia odpowiedzi na wniosek o sprostowanie tej decyzji. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie odpowiedź Dziekana Wydziału na wniosek o sprostowanie decyzji została udzielona pismem z dnia 14 grudnia 2007r. W aktach sprawy brak jest jednak dowodu doręczenia stronie tego pisma. Pismem z dnia 1 lipca 2008r. skarżący cofnął swoje odwołanie od decyzji Dziekana Uniwersytetu z dnia "[...]" w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku edukacja techniczno-informatyczna. Następnie w dniu 21 lipca 2009r. P. B. wniósł skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu w załatwianiu sprawy na skutek wniesienia odwołania od decyzji z dnia "[...]" 2007r. Dziekana Wydziału w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku edukacja techniczno-informatyczna, żądając jej uwzględnienia w trybie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zobowiązanie Rektora Uniwersytetu do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący informował Rektora o zwłoce wzywając do załatwienia sprawy. Ponadto sam fakt trwania w bezczynności przez wiele miesięcy uzasadnia wniesienie skargi bez jakichkolwiek wcześniejszych wezwań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako bezprzedmiotowej oraz przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o sygn. akt II SA/Ol 109/08. W uzasadnieniu wskazano, iż podnoszone w skardze zarzuty o bezczynności organu co do kwestii rozpoznania przedmiotowego odwołania są niezrozumiałe i nie znajdują oparcia w stanie faktycznym. Skarżący bowiem skutecznie cofnął swoje odwołanie i organ na tej podstawie nie prowadził postępowania odwoławczego. Ponadto skarżący nie wzywał organu do załatwienia przedmiotowej sprawy, a skarga na bezczynność organu w myśl art. 37 § 1 kpa musi być poprzedzona zażaleniem na bezczynność organu, zaś niewyczerpanie przez stronę przed wniesieniem skargi środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym skutkuje niedopuszczalnością skargi. Koniecznym jest załączenie przez stronę skarżącą kopii wezwania do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 53 § ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wraz z dowodem jego przesłania do organu dla ustalenia czy zachowano wszystkie wymogi formalne. Z uwagi na to, że skarżący cofnął swoje odwołanie od decyzji Dziekana Wydziału, a jednocześnie nie zachował warunków formalnych uprawniających go do wniesienia przedmiotowej skargi organ wywiódł jak na wstępie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 1,3 i 4 powołanej ustawy). Przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Należy przy tym podkreślić, iż w sprawach skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dniu orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 3, Warszawa 2008, s.329). Skuteczne wniesienie skargi na bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 -36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W myśl powołanych przepisów organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Termin załatwienia sprawy może również wynikać z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Rektora Uniwersytetu w zakresie rozpoznania odwołania P. B. od decyzji Dziekana Wydziału Uniwersytetu z dnia "[...]" w sprawie skreślenia z listy studentów I roku studiów stacjonarnych na kierunku edukacja techniczno-informatyczna. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki, jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Jednocześnie stosownie do art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2006r. (sygn. akt I OSK 480/06, niepubl.) w przypadku bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego lub Ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa tryb przewidziany w art. 37 kpa nie ma zastosowania, bowiem nad tymi organami brak jest w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie skarga nie dotyczy wprawdzie bezczynności organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 1 kpa, lecz bezczynności Rektora Uniwersytetu, będącego stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.) organem reprezentującym uczelnię publiczną utworzoną przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej. Uczelnia, będąc autonomiczną we wszelkich obszarach swojego działania na zasadach określonych we wskazanej ustawie, nie jest organem administracji publicznej lecz jednostką organizacyjną nie będącą organem państwowym ani samorządowym, która została powołana do wykonywania zadań publicznych będąc uprawnioną do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2001r. sygn. akt I SA 2521/00, niepublikowany). Uniwersytet jest uczelnią państwową, co wynika z § 1 ust. 5 Statutu Uniwersytetu nadanego uchwałą Nr 31 Senatu Uniwersytetu z "[...]" Wobec szczególnej pozycji uczelni państwowej określanej w nauce prawa "zakładem administracyjnym" ustawodawca w art. 207 ustawy o szkolnictwie wyższym zawarł regulację, zgodnie z którą do decyzji określonych w art. 169 ust. 7 i 8 oraz decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich i samorządu studenckiego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego, a decyzje wydawane przez Rektora w pierwszej instancji są ostateczne i w takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kpa. Zatem skoro z ustawy o szkolnictwie wyższym nie wynika, aby nad Rektorem istniał jakikolwiek organ wyższego stopnia w sprawach, o których mowa w art. 207 ust. 1 powołanej ustawy, należy to rozumieć jako brak środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Twierdzenie organu, iż przed złożeniem skargi na bezczynność rektora strona winna wystąpić z zażaleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa jest w tej sytuacji nieuprawnione. Nie zasługuje również na uwzględnienie stanowisko Rektora, iż skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność winien wystąpić do organu z wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem wyjaśnić, iż zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Wskazany tryb postępowania ma zastosowanie jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. gdy chodzi o akty lub czynności inne niż te wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy. Tryb ten nie dotyczy zatem skarg na decyzje administracyjne lub bezczynność w wydaniu takich decyzji. W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że w sytuacji gdy w bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną pozostaje Rektor uczelni publicznej stronie skarżącej przysługuje bezpośrednio skarga na bezczynność tego organu do sądu administracyjnego, gdyż w postępowaniu przed tym organem zgodnie z ustawą o szkolnictwie wyższym oraz Kodeksem postępowania administracyjnego nie służą żadne środki zaskarżenia służące zwalczaniu bezczynności tego organu w drodze administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, gdyż w sprawie nie mogła być zastosowania regulacja wynikająca z art. 37 § 1 Kpa czy też art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Słusznie podnosi strona skarżąca, że po wszczęciu postępowania administracyjnego organ zobowiązany jest do zakończenia tego postępowania poprzez podjęcie określonego aktu administracyjnego. Oczywistym jest, że wniesienie odwołania od decyzji dziekana spowodowało wszczęcie postępowania odwoławczego, które winno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 kpa lub w art. 134 kpa. Istotnym jest w tym miejscu wskazać, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dziekana Wydziału Uniwersytetu z dnia "[...]" o skreśleniu z listy studentów, skarżący zgłosił do tego organu żądanie sprostowania pouczenia o sposobie zaskarżenia, zamieszczonego we wskazanej decyzji. Należy mieć na uwadze, że w takim przypadku termin do wniesienia odwołania nie biegnie od dnia doręczenia pierwotnej decyzji lecz ulega on przesunięciu i rozpoczyna bieg od dnia doręczenia sprostowania (uzupełnienia) decyzji lub odmowy sprostowania (uzupełnienia) rozstrzygnięcia, bez względu na formę w jakiej to nastąpiło (art. 111 § 2 kpa). W przedmiotowej sprawie, jak wskazano w wyroku tut. Sądu z dnia 16 kwietnia 2008r. (sygn. akt II SA/Ol 109/08), odpowiedź Dziekana Wydziału na wniosek o sprostowanie decyzji została udzielona pismem z dnia 14 grudnia 2007r., jednakże w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia stronie tego pisma. Przede wszystkim więc jak wskazano we wspomnianym wyroku ustalenie daty tego doręczenia jest okolicznością bardzo istotną ponieważ od dnia jej doręczenia rozpoczął bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem sprostowania. Tak więc określenie tej daty pozwoli organowi rozstrzygnąć czy odwołanie P. B. zostało wywiedzione w ustawowym terminie do jego wniesienia. Nie może oczywiście budzić wątpliwości okoliczność, że strona uprawniona jest do decydowania o losie wniesionego środka odwoławczego aż do chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy. Jednak jego cofnięcie byłoby możliwe tylko wówczas gdyby takie odwołanie spełniło określone wymagania, takie jak wniesienie go w przewidzianym terminie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami prawa terminie (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, Wydanie 9, Kodeks postępowania administracyjnego, str. 610). W przypadku stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu organ wydaje postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Tak więc rolą organu w przedmiotowej sprawie jest sprawdzenie czy z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jeśli odwołanie zostało wywiedzione w terminie wówczas organ winien rozważyć kwestię cofnięcia takiego odwołania przez stronę. Zgodnie z art. 137 kpa strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Jednak organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Regulacja ta oznacza względną (ograniczoną) dyspozycyjność czynności procesowej odwołania, gdyż skuteczność takiego wniosku zależy od oceny zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Cofnięcie odwołania nie zwalnia bowiem organu odwoławczego od obowiązku skontrolowania skarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, jak i interesem społecznym. Przy czym w przypadku skutecznego cofnięcia odwołania przez stronę organ odwoławczy jest zobowiązany do jego zakończenia poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Natomiast twierdzenie organu, iż nie jest zobowiązany do prowadzenia postępowania odwoławczego z powodu skutecznego cofnięcia odwołania przez stronę nie znajduje żadnej podstawy prawnej. W rozpatrywanej sprawie nie pozostawia zatem wątpliwości fakt, że mimo upływu znacznego okresu czasu przedmiotowe postępowanie nie zostało do chwili obecnej zakończone co oznacza, że organ – Rektor Uniwersytetu pozostaje bezczynny w zakończeniu postępowania odwoławczego w związku z wnioskiem procesowym o cofnięciu odwołania. Przy czym organowi należy wskazać, iż przed podjęciem rozstrzygnięcia winien zwrócić się do skarżącego w celu wyjaśnienia, czy jego oświadczenie z dnia 1 lipca 2008r. rzeczywiście dotyczy cofnięcia odwołania od decyzji Dziekana Wydziału z dnia "[...]" skoro w treści oświadczenia podał datę wydania decyzji jako "[...]". Wskazać przy tym należy, iż wprawdzie Sąd zakreślił krótki, bo 14-dniowy termin do wydania przez organ aktu administracyjnego, lecz termin ten należy liczyć zgodnie z przepisami art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, uwzględniając treść art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Sąd na mocy art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.