II SAB/Ol 34/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Spółki A. w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek o przyznanie od Spółki A. na rzecz skarżącego A. K. sumy pieniężnej; 4) zasądza od Spółki A. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2018 r. A. K. zwrócił się do Spółki A (Spółka) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów w pojazdach komunikacji miejskiej organizowanej przez Gminę Miejską "[...]", tj. podanie ilości osób upoważnionych do kontroli biletów, wskazanie czy kontrolerów zatrudnia bezpośrednio Spółka, czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny oraz przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. W sytuacji, gdy kontrolę przeprowadza podmiot zewnętrzny, skarżący wniósł nadto o podanie nazwy i adresu tego podmiotu, okresu na jaki zawarto z nim umowę dotyczącą świadczenia usługi kontroli biletów, a także ogólnej informacji na temat zasad wynagradzania z tego tytułu (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt, itp.). Wobec braku odpowiedzi, skarżący wystosował do Spółki kolejne pismo, datowane na dzień 18 marca 2019 r., w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 13 grudnia 2018 r. Pismem z dnia 25 marca 2019 r. Spółka poinformowała, że kontrolę biletów w komunikacji miejskiej powierza podwykonawcy C. J., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...]". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 sierpnia 2019 r. A. K. (skarżący) zaskarżył bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 13 grudnia 2018 r. Podniósł, że Spółka nie zareagowała na złożony przez niego wniosek, zaś w odpowiedzi na kolejne pismo udzieliła jedynie fragmentarycznej informacji. W odpowiedzi na skargę Spółka wskazała, że w grudniu 2018 r. nie otrzymała rzeczonego wniosku. Pierwszą korespondencję od skarżącego odebrała dopiero 22 marca 2019 r., kiedy to doręczono jego pismo z dnia 18 marca 2019 r. Spółka przyznała, że odpowiedź na to pismo była wadliwa. Podkreśliła, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi przystąpiono do załatwiania wniosku skarżącego i udostępniono mu żądaną informację publiczną w pełnym zakresie. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. II SAB/Ol 63/19, WSA w Olsztynie oddalił skargę A. K. na bezczynność Spółki w udostępnieniu informacji publicznej. W ocenie Sądu Spółka nie dopuściła się bezczynności, bowiem udostępniła wnioskowaną informację publiczną w terminie określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, że jego wniosek z 13 grudnia 2018 r. wpłynął do Spółki 18 grudnia 2018 r., wobec czego za datę wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przyjął dzień 22 marca 2019 r., kiedy to do Spółki wpłynęło kolejne pismo skarżącego określone jako "ponaglenie". Pismem z dnia 25 marca 2019 r. Spółka udzieliła informacji w zakresie kontroli biletów w komunikacji miejskiej, a zatem w takim zakresie, w jakim określono to w piśmie z 18 marca 2019 r. Nadto, bezzwłocznie po nadesłaniu 5 września 2019 r. pierwotnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Spółka udostępniła żądaną informację w pełnym zakresie. Skargę kasacyjną złożył A. K., zaskarżając wyrok w całości. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2491/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w sprawie nie budzi wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną a Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Bezsporne jest też, że Spółka pismem z 6 września 2019 r. udzieliła odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie skarżącego z 13 grudnia 2018 r. Jak oświadczył skarżący kasacyjnie informacja udzielona w tym piśmie w pełni go satysfakcjonuje. Istota sporu sprowadza się do tego, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 grudnia 2018 r. został prawidłowo doręczony podmiotowi zobowiązanemu. Zdaniem NSA przeciwstawne stanowiska stron w kwestii doręczenia wniosku Spółce oraz przedstawione przez nie dowody, powinny doprowadzić Sąd pierwszej instancji do nabrania istotnych wątpliwości co do prawidłowości doręczenia spółce listu poleconego zawierającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W tych okolicznościach, wobec zaoferowanych przez strony dowodów, Sąd pierwszej instancji powinien wystąpić do operatora pocztowego wyznaczonego jakim jest Poczta Polska, o dostarczenie dokumentacji dotyczącej doręczenia przesyłki nadanej przez skarżącego. Pomimo takich wątpliwości, Sąd rozstrzygnął sprawę na niekorzyść skarżącego. W wykonaniu zarządzenia z dnia 26 kwietnia 2021 r. Sąd zwrócił się do operatora pocztowego – Poczta Polska o podanie informacji, czy skarżący nadał w UP Katowice w dniu 13 grudnia 2018 r. list polecony adresowany do spółki, a jeśli tak to czy wskazana przesyłka została doręczona. W odpowiedzi operator pocztowy poinformował, że okres archiwizacji danych powyższej przesyłki minął, dlatego nie ma możliwości udzielenia informacji o losach przedmiotowego listu poleconego nadanego w 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zaważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy mieć wzgląd na to, iż niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2021 r., w sprawie o sygn. akt III OSK 2491/21, mocą którego został uchylony w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. II SAB/Ol 63/19, a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl powyższej regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając ponownie skargę mógłby odstąpić od wykładni prawa, zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny. Dodać należy, że przy ponownym rozpoznaniu istotna dla sprawy jest cała treść przepisu art. 190 p.p.s.a., a więc nie tylko jego zdanie pierwsze, odnoszące się wprost do związania sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA, ale też zdanie następne, w myśl którego nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy tak sprecyzowanej istocie związania, o którym mowa w tym przepisie, należy dojść do przekonania, że nie można, przy ewentualnym powtórnym złożeniu skargi kasacyjnej, podważać wykładni NSA wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu. Nie można tego czynić skutecznie również i z tego powodu, że NSA wydając prawomocne orzeczenie jest nim związany na mocy art. 170 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem orzeczenie prawomocne (takim jest wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r. w sprawie o sygn. I OSK 1515/09) wiąże strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są zatem związane faktem i treścią orzeczenia, co musi powodować w sposób bezwzględny kierowanie się treścią prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem. Istotne jest bowiem to, co zadecydowało o takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Decydujące znaczenie może mieć zatem wykładnia lub zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przepisu prawa, jak i ocena tego stanu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok. W ramach związania, o którym powyżej mowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie otrzymał jednoznaczną ocenę prawną, zawartą w wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2021 r. Zasadnicze znaczenie w sprawie miało stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wyroku kasacyjnym, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, a Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Bezsporne jest też, że Spółka pismem z 6 września 2019 r. udzieliła odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie skarżącego z 13 grudnia 2018 r. Jak oświadczył skarżący informacja udzielona w tym piśmie w pełni go satysfakcjonuje. Oceniając niniejszą sprawę podnieść również należy, że z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w przypadku gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że Spółka dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 13 grudnia 2018 r., lecz bezczynność ta ustała w dniu 6 września 2019 r., kiedy to Spółka udzieliła odpowiedzi na pytania zawarte w rzeczonym wniosku. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 września 2020 r. (pkt I sentencji). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nieudostępnienia w terminie wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli spółki, bowiem najpierw udzieliła odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 18 marca 2019 r., a następnie udzieliła pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącego po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo należy zauważyć, że skarżący nie powołuje się na okoliczności wskazujące na naruszenie jego interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jego żądanie udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się zaś do żądania przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Tymczasem w analizowanej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. – pkt 3 sentencji wyroku. Wyjaśnić trzeba, że suma pieniężna, której wymierzenie jest oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 k.k.), niż odszkodowania w prawie cywilnym. Wymaga to podkreślenia, albowiem sąd administracyjny nie jest powołany do orzekania o odszkodowaniu oraz zadośćuczynieniu w rozumieniu prawa cywilnego. Podkreślić także trzeba, że skarżący nie uzasadnił wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, ani nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność doznania uszczerbku, by uwzględnić jego żądanie w tym zakresie. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.