II SAB/Ol 35/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Dyrektora w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia "[...]" - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora na rzecz skarżącej A. R. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. R. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora W. Centrum Kultury w udostępnieniu informacji publicznej. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust.1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 poz. 1764 ze zm., dalej jako: u.o.d.i.p.) poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym w tym przepisie terminie w zakresie wskazanym we wniosku; art. 14 ust. 1 u.o.d.i.p. poprzez odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji w sposób i formie wskazanym we wniosku. W związku z tym wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu podała, że w dniu 16 lutego 2018r. złożyła osobiście wniosek o udostępnienie następującej informacji publicznej, domagając się przesłania żądanych materiałów na wskazany adres. Wyjaśniła, że w dniu 19 lutego 2018r. została poinformowana, że wszelkie dokumenty dotyczące działalności W. Centrum Kultury mogą być udostępnione w siedzibie instytucji po podpisaniu oświadczenia o zapoznaniu się z polityką bezpieczeństwa danych osobowych i instrukcją zarządzania systemem informatycznym służącym do przetwarzania danych osobowych, gdyż żądane materiały zawierają dane wrażliwe i prawo zabrania ich kopiowania oraz wysyłania na inne adresy niż adres organizatora instytucji, czyli Urzędu Miejskiego w W. Wskazała, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.o.d.i.p. to osoba wnioskująca określa sposób i formę udostępnienia informacji, a podmiot zobowiązany nie może, co do zasady, tej formy zmienić. Taka możliwość istnieje wyłącznie w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 u.o.d.i.p. Dodatkowo podniosła, że zgodnie art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych określa dane szczególnie chronione, a swoim wniosku domagała się informacji, które w żaden sposób nie są związane z konkretnymi osobami, a dotyczą działalności Centrum Kultury. Ponadto jeśli zawierają one dane wrażliwe, to organ powinien dokładnie wykazać, jakie to dane i w tym zakresie odmówić udostępnienia informacji wydając decyzję, a nie odmawiać udostępnienia wszystkich wnioskowanych informacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor W. Centrum Kultury wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Podał, że w świetle przepisów art. 32 oraz art. 28 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dyrektor W. Centrum Kultury nie może być stroną przedmiotowego postępowania, bowiem nie jest on organem w rozumieniu art. 32 tej ustawy, a jedynie osobą uprawnioną do reprezentowania tego organu. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Ponadto przepisy tej ustawy stanowią, że podmiot tworzący instytucję kultury jest jej organizatorem, na którym ciąży obowiązek nadania tej instytucji statutu i powołania osoby zarządzającej tą instytucją w osobie dyrektora lub powierzenie zarządu osobie prawnej. Zatem dyrektor instytucji kultury nie posiada zdolności sądowej jako samodzielny organ, gdyż jest upoważniony wyłącznie do zarządzania instytucją kultury i jej reprezentowania, czego skutkiem winno być odrzucenie skargi. Z ostrożności procesowej Dyrektor podał jednak, że skarga jest niezasadna, gdyż udzielił odpowiedzi, powołując się na wewnętrzne regulacje i obowiązujące przepisy, zgodnie z przepisem art. 14 ust. 2 u.o.d.i.p. wskazując w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Podał, że stosownie do art. 14 ust. 2 u.o.d.i.p. w takim przypadku, w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca ma prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, a skarżąca wniosku takiego nie złożyła. W związku z tym postępowanie w tej sprawie uległo umorzeniu z mocy prawa. Odnosząc się do kwestii ochrony danych powołał się na art. 29a ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz na art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych. Zdaniem Dyrektora jego działanie było w pełni uprawnione i nie nosi cech bezczynności organu, a nie jest sprawą organu kwestia, czy skarżąca skorzysta ze wskazanego jej trybu uzyskania żądanych danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przy czym w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przed wszystkim podkreślić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.o.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.o.d.i.p.) W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do dyrektora centrum kultury. Podnieść zatem należy, że stosownie do art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2017r. poz. 862 ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Nie ulega zatem wątpliwości, że centrum kultury jest jednostką organizacyjną, wykonującą zadania publiczne samorządu gminnego, a dyrektor takiego centrum jako podmiot je reprezentujący - w zakresie wykonywania obowiązków związanych z kierowaniem jednostką organizacyjną - ma obowiązek udostępniania informacji publicznej. W związku z tym nie jest zasadne twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że dyrektor centrum nie może być stroną niniejszego postępowania. Podnieść także należy, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Wskazać bowiem należy, że wszelkie dane dotyczące funkcjonowania tego typu jednostki organizacyjnej, w tym przede wszystkim związane z gospodarowaniem środkami finansowymi, ma charakter informacji publicznej, co wynika z treści art. 6 ust 1 u.o.d.i.p. Przy czym powołany przepis, określający katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu, nie ma charakteru zamkniętego. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, iż walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Jest to zatem każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Co więcej taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1643/09, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 490/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1372/11, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 2149/12, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 175/13). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). W związku z powyższym złożenie wniosku w trybie u.o.d.i.p. nakłada na podmiot zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Organ ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.o.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.o.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.o.d.i.p.). Przy czym w myśl art. 14 ust. 1 u.o.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z kolei art. 14 ust. 2 u.o.d.i.p. stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się przesłania jej żądanych informacji na wskazany przez nią adres. Tymczasem podmiot zobowiązany poinformował skarżącą, że może zapoznać się z dokumentami jedynie w siedzibie instytucji i po podpisaniu stosownego oświadczenia o zapoznaniu się z polityką bezpieczeństwa danych osobowych i instrukcją zarządzania system informatycznym służącym do przetwarzania danych osobowych. Takie działanie nie znajduje jednak oparcia w przepisach prawa. Jak bowiem wynika z powołanego wyżej art. 14 ust. 1 u.o.d.i.p. udostępnienie informacji w formie innej niż wskazana przez wnioskodawcę może nastąpić jednie w przypadku, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do jej udostępnienia tego nie umożliwiają. Natomiast w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany powołał się na konieczność ochrony danych wrażliwych. Podnieść zatem należy, że kwestie dotyczące ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na ochronę danych reguluje art. 5 u.o.d.i.p. W takim wypadku jednak podmiot zobowiązany nie jest uprawniony do żądania od wnioskodawcy podpisywania jakichkolwiek oświadczeń, natomiast może odmówić udostępnienia określonych danych. Taka odmowa winna jednak nastąpić w wyżej wskazanym trybie określonym w u.o.d.i.p., a zatem w drodze decyzji. Przy czym odmowa udostępnienia informacji może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim ograniczenie ich udostępnienia wynika z przepisów art. 5 u.o.d.i.p. i ustaw tam powołanych. Wskazać zaś należy, że wniosek skarżącej dotyczy m.in. sprawozdania finansowego z działalności centrum kultury, planu finansowego na kolejny rok, poniesionych kosztów, czy uzyskanych dotacji, a informacje te jako odnoszące się do gospodarowania środkami publicznymi co do zasady są jawne. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Dyrektor W. Centrum Kultury pozostaje w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 16 lutego 2018r. w terminie 14 dni. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin ten liczony jest od dnia doręczenia akt organowi. Jednocześnie stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego) nie miała rażącego charakteru. Z tym mamy bowiem do czynienia, gdy zachowanie organu (działanie lub zaniechanie) jest w sposób oczywisty sprzeczne z niebudząca wątpliwości co do swojej treści normą prawną. Natomiast w niniejszej sprawie bezczynność organu wynikała w ocenie Sądu z niewłaściwej interpretacji przepisów. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.