II SAB/Ol 36/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2011r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego postanawia odrzucić skargę. A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w rozpatrzeniu zgłoszonego przez niego wniosku z dnia 6 grudnia 2010r., którym domagał się wszczęcia, na podstawie art. 240 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej - na wniosek pokrzywdzonego, postępowania dyscyplinarnego przeciwko Dyrektorowi Aresztu Śledczego. Skarżący wyjaśnił, że organ pozostaje w zwłoce, gdyż nie podejmuje wnioskowanych czynności ani też nie wydaje aktu administracyjnego w zakresie odmowy rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 241 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, reprezentowany przez r.pr. J. W., wniósł o oddalenie skargi. Organ przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, w tym potwierdził zgłoszenie wniosku. Następnie podał, iż pismem z dnia 3 stycznia 2011r. skarżący został wezwany do sprecyzowania stawianych zarzutów w terminie 7 dni. Jednak nie wykonał tego wezwania, stwierdzając w odpowiedzi z dnia 22 stycznia 2011r., iż treść żądania jest bezpodstawna i nieuprawniona. Ponadto w piśmie tym skarżący wyjaśnił, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, przełożony dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne z własnej inicjatywy. Zdaniem skarżącego w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia żądanego postępowania z urzędu. Pismem z dnia 1 lutego 2011r. Dyrektor Aresztu Śledczego ustosunkował się do stawianych zarzutów uznając, że nie mają one oparcia prawnego i są bezprzedmiotowe. Z kolei pismem dnia 3 lutego 2011r. Dyrektor Okręgowy SW udzielił skarżącemu odpowiedzi, w której poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z art. 240 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) postępowanie dyscyplinarne może zostać wszczęte na wniosek pokrzywdzonego, za którego nie może być uznany wnioskodawca, z uwagi na niewskazanie poniesionej szkody. Ponadto, zdaniem organu, jako osoba prywatna skarżący nie posiada legitymacji ustawowej do składania wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec dyrektora jednostki, bowiem od dnia 23 maja 2009r. skarżący nie jest już funkcjonariuszem. Organ zasygnalizował też, że pismem z dnia 19 stycznia 2011r. skarżący wystąpił ze skargą na bezczynność Dyrektora Okręgowego SW do Dyrektora Generalnego SW w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu, bowiem przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje co do zasady orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia w skrócie jako ppsa, jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 tej ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, iż kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Tak więc, zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów i czynności w sprawach administracyjnych, czyli takich, w których następuje autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki. Wskazać należy też, iż w art. 5 ppsa ustawodawca zawarł enumeratywny spis kategorii spraw, w stosunku do których wyłączona jest możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jednym z takich wyjątków, zawartym w pkt 2 tego unormowania, jest kategoria spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Do takiej kategorii należy właśnie postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy Służby Więziennej. Dlatego postępowania w sprawach dyscyplinarnych podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy przepisy szczególne na to pozwalają, na zasadzie art. 3 § 3 ppsa (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2005 r., II SAB/Bk 25/04, ONSA WSA 2005, nr 6, poz. 113). I tak analiza przepisów obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej z 9 kwietnia 2010r. (Dz. U. Nr 79, poz. 253) przekonuje o niedopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Wbrew przekonaniu skarżącego do postępowania dyscyplinarnego, w tym poprzedzającego go postępowania wstępnego, nie mają w ogóle zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Prowadzone jest ono bowiem według zasad ustanowionych w ustawie o Służbie Więziennej, a w zakresie nią nieuregulowanym odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania karnego. Stanowi o tym art. 259 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Zasadą też jest, w myśl art. 3 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), że przepisów tego kodeksu nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W omawianej ustawie pragmatycznej brak jest takiego zapisu. Dlatego nie można wywodzić, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, wskazane w art. 241 ust. 2 ustawy pragmatycznej, którego wydania domaga się skarżący, stanowi postanowienie wspomniane w art. 123 kpa. Poza tym nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie wstępne, poprzedzające postępowanie dyscyplinarne, zainicjowane wnioskiem pokrzywdzonego, kończące się postanowieniem o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego lub też postanowieniem odmawiającym jego wszczęcia, nie ma przełożenia na sferę stosunków materialnoprawnych pokrzywdzonego. Wniosek pokrzywdzonego nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. W przypadku bezzasadności wniosku przełożony dyscyplinarny powinien postanowieniem odmówić jego wszczęcia. Jednak postanowienie w tym przedmiocie nie rozstrzyga o prawach, czy też obowiązkach pokrzywdzonego. Natomiast, gdyby pismo skarżącego, miało stanowić jedynie sygnał do podjęcia przez przełożonego dyscyplinarnego działania z urzędu, czego domaga się skarżący, to oczywistym jest, iż wówczas nie musiałby w ogóle w takim przypadku wydawać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Tym samym nie można uznać, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, choć przysługuje na nie pokrzywdzonemu zażalenie, stanowi akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Postępowania wstępnego nie można zakwalifikować jako postępowania w sprawie administracyjnej. To zaś oznacza, że na postanowienie wydane w trybie art. 241 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, a w związku z tym nie można wnieść skargi na bezczynność w tym zakresie. Z drugiej strony zważyć należy, że żądane postanowienie dotyczy kontroli czynności wstępnych w postępowaniu dyscyplinarnym, które nie podlega obecnie kontroli sądowoadministracyjnej. Obowiązująca ustawa o Służbie Więziennej jednoznacznie zastrzega w art. 263, że wszystkie orzeczenia i postanowienia wydane w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej, które kończą to postępowanie, podlegają kontroli sądu powszechnego - właściwego miejscowo sądu pracy. Powyższe oznacza, że w obecnym stanie prawnym sąd administracyjny nie ma podstaw do rozpatrywania skarg na rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariuszy SW. Brak jest bowiem unormowania, które upoważniałoby go do tego, tak jak to czynił art. 132a ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. (t.j. Dz. U. z 2002 Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Tym samym niecelowym byłoby powierzanie kontroli postępowania wstępnego sądowi administracyjnemu, w przypadku gdy kontrola orzeczenia dyscyplinarnego powierzona jest wyraźnie sądowi powszechnemu (tak: NSA w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1152/05, ONSA WSA 2006, nr 3, poz. 73). Z tych też względów, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić.