II SAB/Ol 37/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2013r. sprawy ze skargi Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Wójta Gminy na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie stypendium szkolnego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (słownie; sto). Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Rady Gminy, na podstawie art. 90d, 90m i 90n ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), przyznał R. K. stypendium szkolne na syna D. K. w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności na zakup podręczników w kwocie 140 zł miesięcznie, na okres od 1 października do 31 grudnia 2012r. W dniu 2 listopada 2012r. Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej , działając z upoważnienia Wójta Gminy, wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., argumentując, że błędnie wyliczono kwotę dochodu z gospodarstwa rolnego według dochodu z 1 ha przeliczeniowego w wysokości 207 zł, zamiast obowiązującej od 1 października 2012r. kwoty 250 zł. Pismem z dnia 4 lutego 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało organ I instancji, że nie znalazło podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Organ wyjaśnił w jaki sposób ustalany jest dochód uprawniający do przyznania przedmiotowego świadczenia i zauważył, że organ I instancji w ogóle nie badał kwestii odliczenia od dochodu rodziny należnych składek na ubezpieczenie społeczne rolników, tym samym nie można było ocenić przekroczenia kryterium dochodowego w tej sprawie. W dniu 2 kwietnia 2013r. (data wpływu do organu) Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której wnosił o zobowiązanie organu do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Zarzucono, że Kolegium od ponad 4 miesięcy nie wydało wymaganej decyzji. Dodatkowo strona skarżąca wskazała, powołując się na wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006r., sygn. akt I OSK 480/06, że w sprawie nie miał zastosowania tryb z art. 37 k.p.a., ponieważ nad Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie ma organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, podnosząc, że organ jednostki samorządu terytorialnego, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji nie posiada statusu strony w postępowaniu administracyjnym ani legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ wyjaśnił dodatkowo, że po przeanalizowaniu wniosku o stwierdzenie nieważności i akt sprawy na posiedzeniu 20 grudnia 2012r. nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu o czym poinformowano organ I instancji w dniu 11 lutego 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak legitymacji do wniesienia skargi przez Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na bezczynność organu wyższego stopnia w stwierdzeniu nieważności decyzji, wydanej przez ten organ w I instancji, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wydał kwestionowaną następnie przez siebie decyzję, działając z upoważnienia Rady Gminy. W myśl art. 90m ust. 2 ustawy o systemie oświaty rada gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Wnosząc zaś o stwierdzenie nieważności wydanej przez siebie decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i skarżąc bezczynność tego organu, Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej powołuje się na upoważnienie Wójta gminy. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Istotne jest natomiast to, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na bezczynność inicjuje organ administracji publicznej. Uprawnionym do wniesienia skargi na akt administracyjny czy skargi na bezczynność w wydaniu określonego aktu administracyjnego, w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm., powoływanej jako: "p.p.s.a."), jest zaś każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto stosownie do § 2 tego unormowania uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Określając w art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, ustawodawca nie przewidział podejmowania z urzędu przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności lub bezczynności administracji publicznej. Zgodnie z cytowanymi unormowaniami, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte tylko na żądanie uprawnionego podmiotu, posiadającego własny, konkretny interes prawny (prócz oczywiście prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, którzy działają w interesie innych osób) w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem działania czy bezczynności organu administracji publicznej, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego, ustrojowego lub procesowego, z których można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Przy czym interes prawny jako legitymacja do wniesienia skargi, pozostaje w ścisłym związku z pojęciem strony postępowania, w ramach którego zaskarżony akt został wydany lub miałby zostać wydany. Według art. 28 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., też jako: "k.p.a.") stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują przepisy o postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym. Żaden przepis nie przyznaje organowi I instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia, w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia, chociażby pośrednio jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w drodze skargi. Podkreślić należy, iż postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów. Postępowanie to nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 103). Co do zasady brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi przesłankę materialno prawną, powodującą oddalenie skargi. Jednakże w sytuacji, gdy wiadomym jest od razu, że podmiot wnoszący skargę nie ma uprawnienia do jej wniesienia i nie zachodzi potrzeba badania jej interesu prawnego, skarga taka podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 kwietnia 2005 r. OPS 1/04 publ. ONSA i WSA 2005/4/62, stwierdzając, iż "wniesienie skargi przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (na przykład organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu". W niniejszej sprawie Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej orzekał w sprawie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności jako organ l instancji. Nie może więc być legitymowany do wniesienia skargi na bezczynność w rozpatrzeniu tego wniosku. Z tego powodu nie mógł skutecznie wszcząć postępowania sądowoadministracyjnego. Niezależnie od powyższego przedmiotowa skarga nie spełnia wymogu o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Strona skarżąca podnosząc w tym względzie, że w przypadku skargi na bezczynność Kolegium nie ma zastosowania art. 37 k.p.a., pominęła, że z dniem 11 kwietnia 2011r. uległo zmianie brzmienie tego przepisu. Art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W rozpatrywanym przypadku Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nie wzywał Samorządowego Kolegium Odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa. Z tych też względów przedmiotową skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.