II SAB/Ol 37/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie doprowadzenia zgodności powierzchni działek do stanu sprzed modernizacji oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez "[...]", jest przewlekłe prowadzenie przez Starostę "[...]" postępowania administracyjnego w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Dnia 27 października 2016 r., Starosta "[...]" wydał zarządzenie nr "[...]" w sprawie przeprowadzenia modernizacji istniejącej ewidencji gruntów, budynków i lokali dla obrębu "[...]". Dnia 8 czerwca 2017 r., skarżąca zgłosiła zarzut, że powierzchnia działek będących jej własnością w wyniku przeprowadzonej modernizacji zmniejszyła się o 0,56 ha. Dnia 8 września 2017 r., Starosta "[...]" wydał decyzję o odrzuceniu wniosku skarżącej o doprowadzenie do zgodności powierzchni działek "[...]" do stanu sprzed odnowienia ewidencji gruntów i budynków "[...]". Po rozpoznaniu odwołania strony od ww. decyzji, decyzją z dnia 9 listopada 2017 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r., Starosta "[...]" ponownie odrzucił wniosek skarżącej o doprowadzenie do zgodności powierzchni działek "[...]" do stanu sprzed odnowienia ewidencji gruntów i budynków w obrębie "[...]". Decyzją z dnia 2 marca 2018 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 16 kwietnia 2018 r., skarżąca wniosła ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie doprowadzenia do zgodności powierzchni działek do stanu poprzedniego. W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżąca podniosła, że decyzją z dnia 2 marca 2018 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzja Starosty z dnia 15 grudnia 2017 r., została w całości uchylona. Organ odwoławczy omówił w niej błędy popełnione przez organ pierwszej instancji oraz szczegółowo opisał naruszenie prawa przez Starostę. Skarżąca wskazała, że sporządzony w dniu 23 lutego 2017 r. szkic graniczny działek, będących jej własnością obarczony był wieloma błędami. Podniosła, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że sporządzona w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dokumentacja dotycząca ustalenia granic działek skarżącej obarczona jest wadami. Organ odwoławczy kolejny raz pouczył organ pierwszej instancji, że prowadząc postępowanie winien dokonać właściwych działań w przedmiocie ustalenia granic działek skarżącej, unikając błędów i naruszeń przepisów prawa. Skarżąca wskazała, że wnosiła o rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jednak z uwagi na to, że organem właściwym do przeprowadzenia modernizacji jest Starosta, organ drugiej instancji nie ma możliwości rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżąca podniosła, że zajmowanie się przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Starostę powoduje coraz większe straty, związane ze zdrowiem i nerwami. W odpowiedzi na skargę, Starosta "[...]" wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Podniósł, że skarżąca złożyła również skargę na opieszałość działań Starosty do Rady Powiatu, która nie stwierdziła takiej opieszałości. Wskazał, że w celu powtórnego rozpoznania sprawy dokonano ponownego pomiaru punktów granicznych. Na tej podstawie zostanie sporządzony ponownie operat techniczny. Organ zaś, pismem z dnia 11 maja 2018 r. przedłużył postępowanie w sprawie i tym samym, nie można mu zarzucić opieszałości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a,. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Należy zauważyć, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy natomiast wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ administracji postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Przewlekle będzie również prowadzone postępowanie, gdy czynności podejmowane są przez organ w dużym odstępie czasu bądź wykonywane są czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż niezasadny jest zarzut przewlekłego prowadzenia przez Starostę "[...]" postępowania z wniosku skarżącej o wydanie decyzji w przedmiocie doprowadzenia do zgodności powierzchni działek do stanu poprzedniego. W pierwszej kolejności konieczne jest wskazanie, że pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r., Starosta "[...]" poinformował skarżącą, że postępowanie administracyjne w sprawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 marca 2018 r. nie może być załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powodem niezałatwienia sprawy w terminie jest konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie poinformowano stronę, że przewidywany termin załatwienia sprawy do 15 maja 2018 r. Następnie, pismem z dnia 11 maja 2018 r., organ pierwszej instancji ponownie powiadomił skarżącą, że sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a., ze względu na oczekiwanie na wpływ dokumentacji w ramach gwarancji, wykonanej przez "[...]", dotyczącej ponownego pomiaru punktów granicznych wraz z analizą dokumentacji przyjętej do PZGiK. Przewidywany termin załatwienia sprawy ustalono na dzień 15 czerwca 2018 r. Starosta "[...]" wydał decyzję w przedmiotowej sprawie w dniu 10 czerwca 2018 r. Niezależnie od powyższego, postanowieniem z dnia 7 maja 2018 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu ponaglenia strony, nie stwierdził przewlekłości postępowania w sprawie doprowadzenia do zgodności powierzchni działek do stanu poprzedniego, prowadzonego po wydaniu przez ten organ decyzji z dnia 2 marca 2018 r. Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) – organ administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - § 1. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - § 3. W myśl zaś art. 36 § 1 K.p.a. - o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji uczynił zadość powołanym przepisom, bowiem pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. powiadomił skarżącą o niemożności załatwienia sprawy w terminie, wskazał przyczyny jej niezałatwienia oraz nowy termin załatwienia sprawy i pouczył o prawie wniesienia ponaglenia. Jak wynika zaś z postanowienia WINGiK, organ otrzymał decyzję organu odwoławczego w dniu 15 marca 2018 r., co oznacza, że powiadomienie o przedłużeniu postępowania wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Przed upływem wyznaczonego terminu, pismem z dnia 11 maja 2018 r., organ ponownie powiadomił skarżącą o tym, że sprawa nie może zostać załatwiona we wskazanym wcześniej terminie, wskazując nowy termin jej załatwienia – 15 czerwca 2018 r., przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie i pouczając o prawie wniesienia ponaglenia. Jak wynika z tego powiadomienia, przedłużenie terminu załatwienia sprawy wynikało z przyczyn nieleżących po stronie organu - ze względu na oczekiwanie na wpływ dokumentacji w ramach gwarancji, wykonanej przez "[...]", dotyczącej ponownego pomiaru punktów granicznych wraz z analizą dokumentacji przyjętej do PZGiK. Organ nie był więc w stanie zagwarantować załatwienia sprawy w przyrzeczonym terminie, a zwłoka ta nie wynikała z jego bierności. Nie podejmował czynności zbędnych, a jedynie konieczne dla załatwienia sprawy. Ostatecznie, organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można zarzucić organowi, że załatwiał sprawę dłużej niż powinien, w świetle zasady szybkości postępowania. Reasumując, stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania przewlekle, zachowywał wymogi i terminy, wynikające z przepisów prawa. Tym samym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.