II SAB/Ol 38/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi I.Z. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Komendanta Powiatowego Policji na rzecz skarżącego I.Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 26 maja 2015r. I. Z. zwrócił się drogą elektroniczną do Komendanta Powiatowego Policji o udzielenie mu informacji publicznej w zakresie: - treści nagrań rozmów telefonicznych z oficerem dyżurnym lub jego zastępcą w dniu 25 maja 2015r. w godzinach od 17.00 do 17.30; - treści poleceń służbowych lub rozkazów wydanych przez oficera dyżurnego lub jego zastępcę dla podległych patroli w dniu 25 maja 2015r. w godzinach od 17.00 do 18.00; - treści meldunku z przeprowadzonych czynności przez wyznaczony patrol z interwencji w miejscowości A w dniu 25 maja 2015r. po godzinie 17.00; - treści notatek służbowych policjantów uczestniczących w interwencji w miejscowości A w dniu 25 maja 2015r. z przeprowadzonych tam czynności. Wnioskodawca zaznaczył, że żądane przez niego informacje należy dostarczyć na adres jego poczty elektronicznej w postaci dowolnego pliku komputerowego. Pismem z dnia 2 czerwca 2015r. organ powiadomił skarżącego, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej. O przesłaniu tego pisma organ powiadomił skarżącego, przesyłając na wskazany przez niego adres email wiadomość za pośrednictwem poczty elektronicznej. W odpowiedzi w dniu 11 czerwca 2015r. wnioskodawca przesłał do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej wiadomość email, w której wskazał, że domagał się udzielenia mu informacji na adres poczty elektronicznej, a nie poczty polskiej. Jednocześnie podniósł, że organ jest zobowiązany rozpoznać jego żądanie zgodnie ze złożonym wnioskiem. W związku z powyższym w dniu 12 czerwca 2015r. organ przesłał na wskazany przez stronę adres poczty elektronicznej, wiadomość, w której poinformował wnioskodawcę, iż żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej i z tego też względu nie mogą zostać mu udostępnione. Następnie pismem, które wpłynęło do organu w dniu 19 czerwca 2015r., I. Z. wywiódł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w sprawie udzielenia informacji publicznej, wnosząc o: uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w rozumieniu przepisów ustawy ppsa oraz uznanie, że doszło do tego w wyniku rażącego naruszenia prawa; zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie informacji publicznych określonych wnioskiem; zasądzenie od organu zwrotu wszystkich ewentualnych kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił mu informacji, o które wnioskował. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że żądane przez stronę dane w postaci treści nagrań rozmów telefonicznych, treści poleceń służbowych wydanych patrolom Policji, treść meldunku z przeprowadzonych czynności, a także wpisy w notatnikach służbowych, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił, że załatwił wniosek strony pismem z dnia 2 czerwca 2015r. oraz za pośrednictwem poczty elektronicznej, tym samym nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy ppsa.), w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy), a także mogą być wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ustawy ppsa.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Na gruncie niniejszej sprawy organ uznał, że wnioskowane przez stronę informacje nie mają charakteru informacji publicznych i w związku z tym pismem z dnia 2 czerwca 2015r. powiadomił skarżącego, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto w dniu 12 czerwca 2015r. organ przesłał na wskazany przez stronę adres poczty elektronicznej, wiadomość, którą poinformował wnioskodawcę, iż żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej i z tego też względu nie mogą zostać mu udostępnione. Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia prawidłowości sposobu załatwienia wniosku strony jest właściwe zakwalifikowanie żądanych przez stronę danych, tj. określenie czy stanowią one informację publiczną czy też nie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią szeroki krąg podmiotów (nieograniczający się do organów administracji publicznej), wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych. Komendant Powiatowy Policji jest organem administracji rządowej na obszarze województwa w określonych sprawach, o czym stanowi przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. 2015, poz. 355 j.t.). Oznacza to na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, że jest on organem objętym obowiązkami wynikającymi z tej ustawy, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z kolei pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie znajduje się w art. 6 ust. 1 tej ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie tych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych lub gospodarujących mieniem publicznym, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zakres wniosku skarżącego niewątpliwie dotyczy podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznego i przedmiotu, którego treścią jest informacja publiczna. Żądane dane są bowiem informacją o zaistniałych faktach, wytworzoną przez funkcjonariuszy policji przy realizacji ich ustawowych działań, które bezsprzecznie mają charakter publiczny i prowadzone są w interesie oraz dla dobra obywateli. W ocenie Sądu zatem organ błędnie zakwalifikował żądane dane jako informacje nie mające waloru informacji publicznej. Taka błędna kwalifikacja nie oznacza jednak, że wnioskowane informacje muszą być udzielone skarżącemu. Organ, ponownie rozpoznając wniosek strony, musi przeanalizować czy wnioskowane informacje mogą być udzielone skarżącemu czy też zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W takim przypadku organ zobowiązany byłby odmówić udzielenia takich informacji w procesowej formie decyzji. Sąd nie rozstrzyga w żadnej mierze w tym miejscu jak należy merytorycznie rozstrzygnąć wniosek strony. Pozostaje to w gestii organu, który ponownie przeanalizuje i rozpozna wniosek skarżącego. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne określające sposób udzielania informacji publicznych, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że organ nie rozpoznał w prawidłowy sposób wniosku strony o udostępnienie jej informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku i zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 26 maja 2015r. w terminie 14 dni. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt 2, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ był przekonany, iż udzielił już odpowiedzi na wniosek skarżącego. O kosztach orzeczono w pkt 3 stosownie do art. 200 powołanej ustawy.