II SAB/Ol 38/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) del. sędzia SO Beata Grzybek Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Starosty w udostępnieniu informacji publicznej 1. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia "[...]" w zakresie punktu "[...]", 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADIENIE W dniu 3 marca 2016 r. A. P. zwrócił się do Starosty "[...]" o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1. Sprawozdania z realizacji rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi za 2014 r. Składu komisji konkursowej oraz wydanych opinii w zakresie merytorycznej oceny wniosków złożonych w konkursie na realizację zadań publicznych w 2016 r. Protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia 25 lutego 2016 r. Wniosków złożonych przez organizacje pozarządowe na realizację zadań poza konkursem w 2015 i 2014 roku. Przyznanych środków i dla kogo, na jakie zadania z pkt. 4 wniosku (odpowiednio: nazwa organizacji, nazwa zadania, wysokość środków przyznanych). W rozstrzygniętym konkursie ofert na realizację zadań publicznych na 2016 r. łączna pula środków wyniosła 80 tys. zł. Rozdysponowano środków na 18,5 tys. zł, pozostało więc 61,5 tys. zł. Pytanie: dlaczego nie rozdysponowano wszystkich dostępnych środków i na co dokładnie zostaną przeznaczone pozostałe środki (61,5 tys. zł) ? Pismem z dnia 17 marca 2016 r. Starosta "[...]" udzielił wnioskowanej informacji publicznej w zakresie pkt 1- 2 i 4 – 6 wniosku. Jednocześnie wskazał (odnośnie pkt 3 wniosku), że zgodnie z § 23 ust. 2 i § 58 ust. 8 Statutu Powiatu "[...]", Zarząd udostępnia protokoły ze swoich posiedzeń do wglądu osobom zainteresowanym. Z udostępnionych aktów osoby zainteresowane, w obecności pracownika Biura Rady, mogą osobiście sporządzać notatki i odpisy. W dniu 5 kwietnia 2016 r. A. P. wniósł do tut. Sadu skargę na bezczynność Starosty "[...]" w udostępnieniu informacji publicznej. Wskazał, że wniósł o przesłanie żądanej informacji w postaci skanu dokumentu na adres mailowy. Organ zobowiązany poinformował, iż protokoły z posiedzeń Zarządu Powiatu są do wglądu w siedzibie Starostwa Powiatowego i w obecności pracownika Biura Rady. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymał wnioskowanych informacji zgodnie i w formie złożonej we wniosku. Działanie Starosty narusza zatem art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że regulacje dotyczące formy udostępniania protokołów Zarządu Powiatu regulują przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz statut Powiatu "[...]" uchwalony Uchwałą Rady Powiatu "[...]" z dnia "[..]" w sprawie statutu Powiatu "[...]". Zgodnie z art. 8a ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym "jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu". Natomiast art. 8a pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym wyraźnie wskazuje, że "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut powiatu". Odnosząc się do regulacji statutowych - zgodnie z brzmieniem § 23 statutu Powiatu "[...]" - Biuro Rady gromadzi i udostępnia w swojej siedzibie zbiór aktów prawa miejscowego ustanowionych przez Powiat. Z udostępnionych aktów osoby zainteresowane, w obecności pracownika Biura Rady mogą osobiście sporządzać notatki i odpisy. Nadto, zgodnie z brzmieniem § 58 ust. 8 statutu Zarząd udostępnia protokoły ze swoich posiedzeń do wglądu osobom zainteresowanym, o ile nie narusza to przepisów o ochronie informacji niejawnych albo ochronie danych osobowych, przy czym przepis § 23 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przy piśmie z dnia 4 maja 2016 r. Starosta "[..]" przesłał A. P. kserokopię protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia 25 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a). W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd - zgodnie z przepisem art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej dalej w skrócie "ustawą"), polega na tym, że podmiot obowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, przybierających formę decyzji administracyjnej, do której - zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Rozpoznając skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy może w stosunku do tej informacji stosuje się przepisy szczególne. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia. W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej znalazło swe normatywne rozwinięcie w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Ponadto - zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy - posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi. Z kolei art. 19 ustawy stanowi, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba, że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Wskazać także należy, że stosownie do art. 8a ust. 1 - 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) działalność organów powiatu jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut powiatu. Zarząd Powiatu stanowi kolegialny organ pomocniczy, zatem w stosunku do niego znajduje zastosowanie art. 19 ustawy. Jednak stwierdzić należy, że nie ma znaczenia dla zakresu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w związku z działalnością Zarządu Powiatu treść statutu tego powiatu. Przepis art. 8a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym zawiera delegację do ustalenia zasad dostępu do dokumentów w statucie powiatu, jednak Trybunał Konstytucyjny odmawiając stwierdzenia niezgodności ww. przepisu z Konstytucją RP (wyrok z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01, OTK-A 2020, nr 5, poz. 59) uznał, że sformułowanie to ("zasady dostępu do dokumentów") odnosić się może jedynie do tych dyrektyw proceduralnych, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny, jak np. czas urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnianie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasady, w oparciu o które odbywać się będzie ich kopiowanie. Zdaniem Trybunału natomiast materialna treść prawa do informacji, jego zakres i granice wyznaczone są przez Konstytucję i ustawy zwykłe. W konsekwencji treść statutu Powiatu "[...]" nie może stanowić, że w sytuacji sporządzenia protokołu oraz dysponowania takim protokołem przez organ, nie może on być udostępniony na wniosek zainteresowanego. Na zasadzie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 8a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym należy zatem przyjąć, że materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia organu pomocniczego kolegialnego organu władzy publicznej jakim jest zarząd powiatu stanowią informację o sprawach publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 333/09, http://orzeczenia,gov.pl). W przedmiotowej sprawie żądany przez skarżącego materiał stanowił zatem informację publiczną, a podmiot, do którego zostało skierowane owe żądanie był co do zasady zobowiązany do jej udostępnienia. Na gruncie niniejszej sprawy należy uznać, że organ, w odpowiedzi na wniosek skarżącego, udzielając w dniu 17 marca 2016 r. informacji, nie rozpoznał wniosku skarżącego zgodnie z jego zakresem. Starosta nie udzielił bowiem informacji, poprzez jej udostępnienie, co do treści protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia 25 lutego 2016 r. Jednakże w wyniku skargi, w dniu 4 maja 2016 r. Starosta "[...]" przesłał A. P. kserokopię protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia 25 lutego 2016 r. W kontekście powyższego trzeba przyjąć, że wniosek skarżącego skierowany do organu nie został w całości rozpatrzony przez organ w ustawowym 14-dniowym terminie, co uzasadnia stwierdzenie, że Starosta "[...]" pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego w zakresie pkt 3 wniosku, dlatego co do zasady skarga powinna zostać uwzględniona. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania. W realiach rozpoznawanej sprawy nie można jednak mówić o bezczynności organu w zakresie załatwienia ww. wniosku, gdyż organ ten przy piśmie z dnia 4 maja 2016 r. przesłał skarżącemu wnioskowany protokół. Stan bezczynności ustał więc po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Skoro celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie podmiotu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, to w zaistniałej sytuacji - z uwagi na udzielenie przez organ wnioskowanej informacji, zobowiązywanie organu do udzielenia informacji publicznej, stało się bezprzedmiotowe. Powyższe okoliczności nie zwalniały natomiast Sądu z obowiązku oceny, czy stwierdzona bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Udostępnienie wnioskowanej informacji nie spowodowało bowiem bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie. Mając to na uwadze, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, Staroście w tym zakresie nie można przypisać złej woli, gdyż otrzymawszy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ udzielił informacji skarżącemu, ponadto był przekonany, że prawidłowo załatwił sprawę, nie wynikało to jednak ze złej woli organu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.