II SAB/Ol 38/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego z dnia "[...]" - w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; II. oddala skargę w części dotyczącej żądania zawartego w pkt 2 wniosku skarżącego z dnia "[...]"; III. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; V. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego na rzecz skarżącego kwotę 50 zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. D. J. zwrócił się do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1/ protokołów z posiedzeń rady pedagogicznej, które odbyły się w okresie od dnia 1 września 2016 r. do dnia złożenia wniosku; 2/ ksera umowy dotyczącej wynajęcia części budynku szkolnego na prywatne obchody święta niepodległości w dniu 11-11-2016r., co wynika z informacji i zdjęć umieszczonych na koncie facebook Urzędu Gminy, ze szczególnym uwzględnieniem kwoty, za którą wynajęto szkołę oraz imienia i nazwiska osoby wynajmującej. W odpowiedzi w piśmie z dnia 15 grudnia 2016r. Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego wskazała, że odnośnie przesłania kopii faktury nie jest jej wiadomo, aby w budynku szkolnym ZSP odbywało się jakieś prywatne spotkanie. Natomiast w dniu, w którym obchodzono święto niepodległości, czyli 11 Listopada 2016 r. miały miejsce uroczystości pod nazwą Trzecich "[...]" Dni Niepodległości, które były centralnymi obchodami państwowego święta w Gminie , z udziałem Wójta Gminy. Program obchodów zaś został umieszczony na plakatach w całej gminie wraz z zaproszeniem skierowanym do mieszkańców. Pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. przesłane zostały skarżącemu kopie części protokołów z zebrań rady pedagogicznej. Organ uznał, że tylko część tych protokołów może udostępnić. Następnie pismem z dnia 3 stycznia 2017r. D. J. wywiódł skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Zwrócił się o zobowiązanie tego organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. Wniósł również o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. W uzasadnieniu strona podniosła, że do dnia złożenia skargi nie otrzymała żądanej informacji ani też decyzji o jej odmowie. Jedynie w dniu 20 grudnia 2016r. otrzymała lakoniczne pismo, niezwiązane z jej wnioskiem. Natomiast w dniu 23 grudnia 2016r. otrzymała pismo z dnia 20 grudnia 2016r., zawierające pięć fragmentów protokołów rady pedagogicznej, przede wszystkim w postaci "Obecni na posiedzeniu" oraz "Porządek Rady Pedagogicznej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdzono, że pismem z dnia 15 grudnia 2016r. organ udzielił informacji co do pkt 2 wniosku. Ponadto pismem z dnia 20 grudnia 2016r. organ udzielił informacji co do pkt 1 wniosku. Organ udostępnił tylko częściowo protokoły z zebrań rad pedagogicznych. Zebrania rady pedagogicznej, jak i same protokoły, objęte są tajemnicą dotyczącą części spraw, dlatego protokoły zostały przekazane w ograniczonym zakresie, po usunięciu ich części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów z posiedzeń rady pedagogicznej, które odbyły się w okresie od dnia 1 września 2016 do dnia złożenia wniosku (pkt 1); ksera umowy dotyczącej wynajęcia części budynku szkolnego na prywatne obchody święta niepodległości w dniu 11-11-2016r., co wynika z informacji oraz zdjęć umieszczonych na koncie facebook Urzędu Gminy (pkt 2). Zwrócono uwagę na szczególne uwzględnienie kwoty, za którą wynajęto szkołę oraz imienia i nazwiska osoby wynajmującej. W ocenie Sądu zgodzić się można z Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego jedynie co do tego, że wnioskodawca zrealizował swój wniosek w zakresie pkt 2. Organ udzielił bowiem informacji co do tego punktu wniosku, stwierdzając w piśmie z dnia 15 grudnia 2016r. skierowanym do skarżącego, iż nie ma wiedzy, żeby w budynku szkolnym ZSP odbywało się jakieś prywatne spotkanie w dniu 11 listopada 2016 r. Natomiast w dniu święta niepodległości, czyli 11 listopada 2016 r., miały miejsce uroczystości pod nazwą Trzecich "[...]" Dni Niepodległości, które były centralnymi obchodami państwowego święta w Gminie, z udziałem wójta gminy. Faktem jest, że organ dopiero w odpowiedzi na skargę jednoznacznie stwierdził, że nie zawierał żadnej umowy na wynajęcie części budynku szkoły, jednak i wcześniejsza odpowiedź udzielona w piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r. skarżącemu pozwalała na wyprowadzenie takiego wniosku. W piśmie tym zaprzeczono aby wystawiano fakturę i aby w szkole odbywało się jakieś prywatne spotkanie. Jeżeli zaś nie było prywatnego spotkania, tylko oficjalne obchody święta odzyskania niepodległości z udziałem władz gminy, to nie mogło być mowy o zawarciu umowy na wynajęcie części budynku szkolnego. Raz jeszcze podkreślić należy, że w ocenie Sądu z treści pisma z dnia 15 grudnia 2016 r. potwierdzającego oficjalny charakter uroczystości wynika, że nie zawarto żadnej umowy najmu w związku z tym nie mogło być mowy o wskazaniu kwoty za jaką wynajęto część budynku szkoły. Odnośnie zaś do punktu 1 wniosku Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego stwierdziła, że pismem z dnia 20 grudnia 2016r. udzieliła informacji co do tej części wniosku. Organ udostępnił bowiem części protokołów z zebrań rad pedagogicznych. Wskazany przez organ sposób załatwienia wniosku strony w części dotyczącej pkt 1 wniosku nie jest prawidłowym jego załatwieniem w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim należy wskazać, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Przedstawione rozważania prowadzą do stwierdzenia, że wniosek skarżącego dotyczący pkt 1 niewątpliwie dotyczy podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznego i przedmiotu, którego treścią jest informacja publiczna. Żądana przez skarżącego informacja, niewątpliwie stanowi w ocenie Sądu informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Taka kwalifikacja żądanych informacji nie oznacza jednak automatycznie, że wnioskowane informacje mogą być udzielone skarżącemu. W przypadku bowiem stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na ochronę prywatności czy też ochronę tajemnic prawnie chronionych, organ zobowiązany byłby odmówić udzielenia takich informacji, jednakże zobligowany byłby to uczynić w procesowej formie decyzji. Odnośnie zaś do zagadnienia sposobu ograniczenia udostępnianych danych należy również dostrzec, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ani w art. 5, ani w żadnym innym przepisie nie precyzuje formy ograniczenia informacji publicznej. Tym samym nie przesądza więc, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej sprowadza się de facto tylko do odmowy jej udostępnienia. Z terminem "odmowa" mamy do czynienia tylko w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W praktyce orzeczniczej wypracowano kompromisowe narzędzie w postaci utajnienia (anonimizacji) określonych danych osobowych wchodzących w skład udostępnianej informacji publicznej. Anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane nie podlegające udostępnieniu. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów, a jedynie do utajnienie tzw. wrażliwych danych. W pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem sugerować, że mamy już do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, a przez to traci przymiot informacyjny, będący podstawą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Racjonalne jest przyjęcie wniosku, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy anonimizacja dokumentu nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek (vide: wyroku WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2013r., IV SAB/Gl 86/13, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy organ nie rozpoznał wniosku strony zgodnie z jej zakresem. Skarżący bardzo precyzyjnie wskazał, udzielenia jakich informacji się domaga. Organ zaś udzielając wnioskowanych informacji, udostępnił jedynie, jak sam wskazał, "części protokołów z zebrań rad pedagogicznych". Podniósł w tym kontekście, że "zebrania zaś rady pedagogicznej, jak i protokoły, objęte są tajemnicą w części dotyczącej spraw na ten temat i nie udostępnia się protokołów. Dlatego protokoły zostały przekazane w możliwym ograniczonym zakresie, po usunięciu ich części". Nie uczynił tego jednak w formie decyzji i nie wskazał precyzyjnie przesłanki ustawowej ograniczającej udzielenie takich informacji. Żądane informacje zostały zatem udzielone wybiórczo, a więc niezgodnie z wnioskiem strony. Zwrócić należy uwagę również na to, że organ w praktyce poprzez swoje postępowanie nie dokonał anonimizacji, tylko stworzył nowe szczątkowe protokoły z posiedzeń rady pedagogicznej szkoły. Z przesłanych skarżącemu protokołów nie można wyprowadzić żadnych wniosków dotyczących wielkości anonimizacji, w tym zakresie należy w całości podzielić argumentację skarżącego, kiedy stwierdza on, że przesłane protokoły ograniczają się do wskazania osób obecnych na posiedzeniu rady pedagogicznej i przedstawienia porządku obrad. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego z dnia 7 grudnia 2016r. – w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Wskazać należy stronie skarżącej, że Sąd w sprawie dotyczącej bezczynności organu nie był władny zobowiązać go do udzielenia pełnych wnioskowanych informacji. Z uwagi na to, że informacja publiczna zawarta w pkt 2 wniosku dotycząca wynajęcia części budynku szkoły została skarżącemu udzielona Sąd w tym zakresie w pkt II wyroku oddalił skargę. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt III wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ udostępnił część żądanych informacji, gdyż w sposób prawidłowy rozpoznał jeden z dwóch punktów wniosku o udzielenie informacji publicznej. Poza tym organ pozostawał w przekonaniu, że wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy w całości, a nie tylko w jednej z dwóch części. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącemu w sposób poza prawny uzyskania informacji publicznej, a jedynie braku wiedzy co do prawidłowego załatwienia wniosku strony w zakresie utajnionych informacji. Z uwagi na to, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd w pkt IV wyroku orzekł o nie wymierzeniu organowi grzywny. O kosztach orzeczono w pkt V wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 oraz art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie kosztami postępowania był jedynie wpis uiszczony przez skarżącego w kwocie 100 złotych. Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona w części, to jest co do jednego z dwóch punktów wniosku o udostępnienie informacji publicznej zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 50 złotych stanowiącej połowę uiszczonego wpisu.