II SAB/Ol 38/19

Dnia 16 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1/ umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2/ stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ orzeka o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 50 (pięćdziesiąt) złotych; 4/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. K. kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "[...]" (dalej: skarżąca) złożyła do Wojewody "[...]" (dalej: Wojewoda) wniosek z dnia 9 lipca 2018 r., w którym zwróciła się o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wstrzymanie wykonania decyzji Starosty "[...]" (dalej: Starosta) z dnia 22 czerwca 2017 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Fundacji "[...]"pozwolenia na budowę pomostu, slipu, pirsu oraz bosmanatu na działkach "[...]". Skarżąca wskazała na brak uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska lokalizacji budynku bosmanatu na działce nr "[...]", sprzeczność lokalizacji inwestycji z obowiązującymi przepisami, w tym ustaleniami planu miejscowego, wadliwość decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia 30 listopada 2016 r. ustalającej lokalizację inwestycji oraz pominięcie przez organ pierwszej instancji niektórych stron postępowania. W złożonej do tut. Sądu skardze skarżąca zarzuciła, że do dnia złożenia skargi Wojewoda nie wydał stosownego aktu administracyjnego. Skarżąca wniosła o: zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania. Podała ponadto, że w dniu 13 marca 2019 r. złożyła ponaglenie do Ministra Inwestycji i Rozwoju. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania. Podał, że w dniu 22 maja 2019 r. wydał postanowienie, którym odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Dodał, że nie znalazł podstaw do wszczynania takiego postępowania z urzędu. W obszernym piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2019 r. skarżąca podała m.in., że Wojewoda w kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" wystąpieniu sygnalizacyjnym z dnia 25 lipca 2018 r. stwierdził, że kwestionowana decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dodała, że Wojewoda dopiero po 261 dniach od otrzymania oświadczenia skarżącej, że działa w sprawie we własnym imieniu, wydał postanowienie z dnia 22 maja 2019 r. Wskazała też, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" 15 lutego 2019 r. wydało decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia 30 listopada 2016 r., o czym został powiadomiony Wojewoda. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Postępowanie prowadzone w związku ze skargą na bezczynność Wojewody w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 9 lipca 2018 r. należało umorzyć. Uprawnienie sądów administracyjnych do oceny tego rodzaju skargi daje art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby ocenić czy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym zaistniała bezczynność należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej jako k.p.a., zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym albo wyznaczonym przez organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy, w tym twierdzenia organu o usprawiedliwionej czy nieusprawiedliwionej bierności. Uwzględniając powyższe stwierdzić należało, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej, gdyż wpłynął on do Wojewody dnia 11 lipca 2018 r. i do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany. Bezczynność ta ustała jednak w dniu 22 maja 2019 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez sąd orzeczenia. W tym dniu organ wydał bowiem postanowienie, którym odmówił wszczęcia na jej żądanie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 22 czerwca 2017 r. Zaznaczyć należy, że sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, jednakże zobowiązany jest uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Tym samym w razie ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: CBOSA). Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt. 1 wyroku. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ. Powyższe nie zwalania sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, omówiona bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku. Oceniając czy bezczynność miała charakter kwalifikowany Sąd miał na względzie, m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację, w jakiej działał ten organ i sposób zachowania strony. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie ani z akt administracyjnych, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby zaistniały jakiekolwiek okoliczności, które usprawiedliwiałyby kilkumiesięczną bezczynność Wojewody w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Zaznaczyć należy, że organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego po otrzymaniu w dniu 3 września 2018 r. oświadczenia skarżącej (na wezwanie z dnia 6 sierpnia 2018 r.), że działa w sprawie w imieniu własnym. Powyższe oraz fakt rozpoznania wniosku skarżącej uzasadniało wymierzenie organowi grzywny w wysokości 50 zł, o czym orzeczono w pkt. 3 wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono w pkt. 4, na podstawie art. 200 p.p.s.a.