II SAB/Ol 4/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J.F na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie stanu technicznego chodników 1) zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.F kwotę 154,40 zł (sto pięćdziesiąt cztery złote czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. F. wniósł do tut. Sądu pismo, w którym zakwestionował stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o niezasadności skargi, zawarte w piśmie z dnia 29 października 2015r. Wyjaśnił, że w dniu 12 sierpnia 2015r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. o likwidację zagrożenia utraty życia lub zdrowia w okresie zimowym mieszkańców osiedla [...] w E. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 15 września 2015r. w którym stwierdzono, że drogi, w tym chodniki, są utrzymywane w należytym stanie technicznym. Wskazał jednak, że utrzymanie w należytym stanie technicznym nawierzchni nie ma nic wspólnego ze źle wykonanymi spadkami chodników, określonymi w normach budowlanych. Zarzucił, że organ broni swoich pracowników. W związku z tym wystąpił o zarządzenie, aby przedstawiciel organu dokonał osobistych oględzin, a także aby przedstawił dokumenty dotyczące faktycznie wykonanych robót związanych z przedmiotowymi chodnikami. Zarządzeniem z dnia 21 grudnia 2015r. skarżący został wezwany do sprecyzowania przedmiotu skargi. W piśmie z dnia 8 stycznia 2016r. skarżący wyjaśnił, że w 2010r. przystąpiono do utwardzenia dróg i chodników na osiedlu L. w E. Prace te zostały wykonane niezgodnie z Prawem budowlanym i polskimi normami i dlatego zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. o interwencję w sprawie źle wykonanych chodników i wjazdów do posesji, gdyż wykonane prace zagrażają utratą zdrowia lub życia. Wskazał, że organ nie zareagował na złożone pismo z dnia 23 lipca 2012r., unikając wizyty na osiedlu. Natomiast w piśmie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ wskazał, że użyte materiały budowlane są właściwe i nie stwarzają zagrożenia, podczas gdy wniosek skarżącego dotyczył niewłaściwego nachylenia chodników do jezdni. Wniósł także o powołanie biegłego. W związku z powyższym skarga zastała zakwalifikowana jako skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie stanu technicznego chodników. Z uwagi na fakt, że skarga została wniesiona bezpośrednio do tut. Sądu, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 11 stycznia 2016r. skarga została przesłana do organu celem udzielenia odpowiedzi na skargę. Pismem z dnia 8 lutego 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. poinformował, że w przedmiotowej sprawie organ nie prowadzi postępowania administracyjnego. Natomiast wszelkie zarzuty skarżącego zostały przekazane pismem z dnia 8 grudnia 2015r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z aktami sprawy. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 12 kwietnia 2016r. skarżący podał, że domaga się wszczęcia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. w sprawie likwidacji zagrożenia spowodowanego złym wykonaniem chodników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (przepisu obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011r.), gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie skarżący prowadził od końca 2011r. korespondencję z organem odnośnie kwestii niewłaściwego stanu chodników na osiedlu [...] w E., spowodowanego – w ocenie skarżącego - ich nieprawidłowym wykonaniem (niewłaściwym nachyleniem). Przy czym pismem z dnia 25 kwietnia 2013r., skierowanym do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w E., skarżący złożył wniosek o wszczęcie postepowania administracyjnego w sprawie wykonania robót – chodników – niezgodnie z Prawem budowlanym. W odpowiedzi pismem z dnia 14 maja 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. poinformował, że podnoszone w piśmie kwestie były rozpatrywane przez organ, a o ustaleniach skarżący był informowany. Wskazano, że uwagi dotyczące zrealizowanej inwestycji winny być kierowane do właściciela czyli Gminy Miasto E.. Także kolejne pisma kierowane przez skarżącego do organu załatwiane były wyłącznie w formie pisemnej informacji. Podnieść zatem należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (tak w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 1815/13; w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, wszystkie dostępne w Internecie). Zatem w myśl obowiązującej aktualnie regulacji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym załatwienie wniosku strony zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena zasadności żądania jednostki, a zwłaszcza zasadność jej zarzutów, winna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Brak któregokolwiek z tych czynności powoduje stan bezczynności organu administracji publicznej. Należy przy tym podnieść, że z pism skarżącego oraz z treści skargi i wyjaśnień złożonych na rozprawie wynika, że sprawa dotyczy niewłaściwego stanu technicznego chodników, wynikającego z nieprawidłowego – zdaniem skarżącego – ich wykonania, a nie z niewłaściwej ich eksploatacji. Z treści zaś art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) wynika zaś, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą m.in. sprawy związane z prowadzeniem robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zatem organ nie może poprzestać na załatwieniu wniosku skarżącego poprzez skierowanie do niego informacyjnego pisma, lecz winien go rozpoznać w jednej z wyżej wskazanych form. Natomiast skarżącemu należy wyjaśnić, że poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia zasadności jego żądania. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wyłącznie bezczynność organu w załatwieniu wniosku o wszczęcie postępowania, a nie rozstrzygnięcie merytoryczne. Ponadto sąd administracyjny nie prowadzi postępowania zmierzającego do załatwienia sprawy administracyjnej, a jedynie kontroluje zgodność z prawem rozstrzygnięć podejmowanych przez organ. W związku z tym sąd administracyjny nie może powołać biegłego, jak chce tego skarżący. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podejmował czynności dotyczące przedmiotowego wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy, określonej przepisami prawa (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis w kwicie 100 zł oraz koszty przejazdu skarżącego do sądu w kwocie 54,40 zł (pkt 3 wyroku).