II SAB/Ol 4/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Zarządu Województwa W. w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych oferty konkursowej postanawia odrzucić skargę. W dniu 6 grudnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga J. B. (dalej zwanego skarżącym), której przedmiotem - zgodnie z oświadczeniem skarżącego, zawartym w piśmie z dnia 30 grudnia 2017 r. – jest m.in. bezczynność Zarządu Województwa W. (dalej zwanego organem) "w zakresie złamania art. 6, 7, 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 9 k.p.a., czego wyrazem jest przykładowo nie wezwanie skarżącego do uzupełnienia braku formalnego" w sprawie związanej z ogłoszonym przez organ konkursem na kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum "[...]" w O. Skarga ta została przekazana Sądowi przez organ wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Pomimo wezwania skarżącego przez Sąd do konkretnego określenia zakresu bezczynności organu, w piśmie z dnia 2 lutego 2018 r., skarżący podał jedynie, że organ złamał także art. 64 ust. 2 k.p.a. Wyjaśnił przy tym, że dostarczając osobiście w dniu 24 kwietnia 2017 r. dokumenty na konkurs miał pewne obiekcje, co do treści ogłoszenia o konkursie, w kwestii konieczności potwierdzania swoich dyplomów własnoręcznym podpisem, gdyż nie miał do takich czynności uprawnień (art. 33 § 3 k.p.a.). Wskazał, że pracownica Urzędu, przyjmująca od niego dokumenty na konkurs, nie rozwiała jego wątpliwości, gdyż była na zastępstwie i nie orientowała się w sprawie. Zrelacjonował, że stosownych informacji nie uzyskał także w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem Urzędu w dniu 15 maja 2017 r., który poinformował go jedynie o nieobecności kierownika i jego powrocie następnego dnia z urlopu. Wskazał, że następnego dnia uzyskał z Urzędu informację telefoniczną o niedopuszczeniu go do konkursu ze względów formalnych, o czym zdecydowała komisja w dniu 12 maja 2017 r., gdyż nie potwierdził osobiście za zgodność z oryginałem swoich dyplomów, a pismo w tej sprawie skarżący otrzymał także drogą mailową. Skarżący podkreślił, że nie został poinformowany o szczegółach przebiegu, jak również o terminie uzupełnienia braków formalnych, która to rzecz uniemożliwiła mu uzupełnienie ich w terminie rozstrzygnięcia konkursu. Ocenił, że powinien być informowany o wszystkich rzeczach, które dotyczyły konkursu, a wezwania winny być w terminie umożliwiającym wniesienie odwołania. Skonstatował, że tak pojmuje bezczynność organu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę na bezczynność organ wniósł o oddalenie skargi kwestionując stanowisko skarżącego, że nie został on należycie poinformowany o obowiązkach, jakie powinien spełnić, by zostać dopuszczonym przez komisję konkursową do dalszego postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu niewezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonych przez niego w toku konkursu dokumentów organ wyjaśnił, że procedurę konkursową w sprawach powoływania dyrektorów instytucji kultury (w tym muzeów) regulują całościowo przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 862) oraz rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. nr 154, poz. 1629). Ocenił, że kompletność regulacji zawartych w tych aktach prawnych oznacza, że brak było podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu konkursowym prowadzonym z udziałem skarżącego, a w tym w odniesieniu do poświadczania dokumentów przez skarżącego, jak i w zakresie obowiązków wezwania go do usunięcia braków formalnych złożonej przez niego oferty. Skonstatował, że skoro w ogłoszeniu konkursowym został określony wymóg poświadczenia za zgodność z oryginałem kopii i odpisów dokumentów przez składającego ofertę, to jego niedopełnienie musiało skutkować, zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu, niedopuszczeniem kandydata do drugiego etapu postępowania, a takie działanie komisji konkursowej nie musiało zostać poprzedzone wezwaniem skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonych przez niego dokumentów. W tym stanie rzeczy, za nieuzasadnione organ uznał podnoszone przez skarżącego zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżone działanie organu lub jego bezczynność podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez rozpatrywanie skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc dotyczących wydania decyzji administracyjnej, niektórych postanowień, a także innego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi na bezczynność może być także niepodejmowanie przez organy określonych działań w postępowaniach opisanych w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., do których nie zalicza się jednak postępowanie konkursowe, którego dotyczy skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność organu, wyrażającą się w niewezwaniu skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonych przez niego dokumentów na konkurs - ogłoszony przez organ uchwałą z dnia "[...]" - na kandydata na stanowisko dyrektora "[...]" w O. (dalej jako "uchwała organu w sprawie ogłoszenia konkursu"). Zdaniem Sądu, taka bezczynność organu nie jest objęta zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Wymaga przede wszystkim podkreślenia, że uchwałą w sprawie ogłoszenia konkursu, organ nie tylko ogłosił konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum "[...]" w O., ale także postanowił (w § 3 tej uchwały) o powołaniu komisji konkursowej, która ulegnie rozwiązaniu z dniem przekazania wyników konkursu wraz z jego dokumentacją organowi. Integralną część tej uchwały stanowią dwa załączniki. Załącznik nr 1 do uchwały zawiera treść ogłoszenia o konkursie, a w tym kryteria warunkujące przystąpienie do konkursu, wykaz wymaganych dokumentów oraz terminy dokonywania czynności w postępowaniu konkursowym. Natomiast załącznik nr 2 zawiera "Regulamin konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum "[...]" w O." (dalej zwany Regulaminem konkursu). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że podjęcie przez organ uchwały w takim kształcie znajduje umocowanie w art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.), art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 862) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. nr 154, poz. 1629). Zgodnie z punktem 2, zamieszczonym w części III załącznika nr 1 do uchwały organu w sprawie ogłoszenia konkursu: "w przypadku składania kopii dokumentów lub ich odpisów, konieczne jest poświadczenie ich zgodności z oryginałem przez składającego ofertę na każdej stronie dokumentu". Z treści Regulaminu konkursu (stanowiącego załącznik nr 2 do tej uchwały) wynika zaś, że "warunkiem dopuszczenia oferty do procedury konkursowej jest spełnienie wymagań, określonych w ogłoszeniu o konkursie" (§ 2), a "postępowanie konkursowe przeprowadza Komisja powołana przez Zarząd Województwa" (§ 3 ust. 1); "pracami komisji konkursowej kieruje przewodniczący" (§ 3 ust. 4). W § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu konkursu przyjęto także, że "komisja przeprowadza postępowanie konkursowe w dwóch etapach. Pierwszy etap konkursu na stanowisko dyrektora obejmuje: 1) ocenę zgodności złożonych ofert z ustalonymi formalnymi kryteriami wyboru, podanymi w ogłoszeniu konkursowym, 2) podjęcie decyzji o dopuszczeniu poszczególnych kandydatów do postępowania konkursowego. W wypadku, gdy kandydat nie odpowiada formalnym kryteriom wyboru lub gdy do oferty nie dołączono wymaganych dokumentów, Komisja odmawia dopuszczenia kandydata do dalszego postępowania, 3) poinformowanie kandydatów przez przewodniczącego o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego". W świetle przytoczonych regulacji prawnych stwierdzić należy, że postępowanie konkursowe, w którym zdaniem skarżącego doszło do bezczynności organu, nie było prowadzone przez ten organ, lecz przez powołaną w tym celu Komisję Konkursową. To przewodniczący tej Komisji zawiadomił przecież skarżącego (pismem z dnia 15 maja 2017 r.) o niedopuszczeniu go do drugiego etapu konkursu ze względów formalnych, tj. braku poświadczeń "za zgodność z oryginałem" na części dokumentów, złożonych w postępowaniu konkursowym, a zatem wobec nie wypełnienia warunku zawartego w ogłoszeniu konkursowym. Przyczyną odrzucenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie jest jednak niewłaściwe oznaczenie przez skarżącego organu, który w jego ocenie dopuścił się bezczynności w tej sprawie, lecz niedopuszczalność wniesienia skargi na czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego, a co za tym idzie także na bezczynność w podjęciu tych czynności. W świetle oświadczeń skarżącego, zawartych w pismach procesowych z dnia 30 grudnia 2017 r. i z dnia 2 lutego 2018 r., przyjąć bowiem należało, że skarżący upatruje bezczynności organu w niepodjęciu przez ten organ czynności polegającej na wezwaniu go do uzupełnienia braków formalnych złożonej przez niego oferty konkursowej. Wymaga jednak podkreślenia, że czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ wpisują się w pewien ciąg zdarzeń. Nie są to zatem czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uchwałę NSA 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 5/14, dostępną pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ, w ramach tego ciągu zdarzeń i czynności, ogłasza konkurs, określa jego warunki i powołuje komisję konkursową, która w jego imieniu prowadzi część postępowania. Po przekazaniu wyników konkursu wraz z jego dokumentacją, komisja konkursowa kończy działalność (zob. § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury oraz § 3 ust. 5 uchwały organu w sprawie ogłoszenia konkursu), a organ dokonuje oceny prawidłowości wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury w drodze konkursu. Ten etap postępowania kończy uchwała organu o powołaniu dyrektora instytucji kultury podjęta na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Dopiero ta uchwała organu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej. Taka uchwała podjęta została także po zakończeniu postępowania konkursowego, w którym skarżący złożył ofertę (uchwała z dnia "[...]" w przedmiocie powołania dyrektora Muzeum "[...]" w O.). Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżący wniósł skargę na tą uchwałę organu, lecz skarga ta, postanowieniem z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 972/17, została odrzucona z powodu braku uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Skoro czynność (wezwania do uzupełnienia braków formalnych oferty konkursowej), której podjęcia domagał się skarżący w ramach postępowania konkursowego, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to rozpatrzenie sprawy ze skargi na bezczynność w podjęciu tej czynności nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Taka bezczynność organu nie jest bowiem objęta zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.