II SAB/Ol 4/19

Dnia 19 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Z przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie akt tej sprawy wynika, że M R wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G (dalej: PINB) pismem z dnia "[...]"r., bowiem organ ten - pomimo złożonego w dniu "[...]"r. pisemnego żądania, w dniu "[...]"r. kolejnego zawiadomienia z określonymi żądania oraz złożonego w dniu "[...]"r. pisemnego ponaglenia, nie wszczął postępowania administracyjnego, ani nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a tym samym organ nie dopełnił ustawowych obowiązków. Skarżący wskazał nadto, że w sprawie tej orzekał już WSA w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 52/18 stwierdził bezczynność PINB i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]"r. Podkreślił, że do organu wystosował także pismo z dnia "[...]" r. z żądaniem prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa; pisma z dnia "[...]"r. z określonymi żądaniami m.in. prowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zawierające szereg uwag i pytań, zaś organ pismem z dnia "[...]"r. zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Strona skarżąca podkreśliła, że pomimo upływu wszelkich możliwych terminów przewidzianych w k.p.a. na załatwienie sprawy, pism kierowanych do PINB, wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 lipca 2018 r., organ do chwili wniesienia skargi w przedmiocie tej sprawy nie wydał żadnej decyzji czy postanowienia, tym samym nie dopełnił ustawowych obowiązków wynikających m.in. z art. 35 § 1-3 k.p.a., art. 36 § 1-2 k.p.a., oczywistym jest, że organ pozostaje bezczynny. W związku z powyższym wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia "[...]"r.; - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub do dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego z dnia "[...]"r.; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; - wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - poinformowanie (w formie postanowienia) właściwych organów lub ich organów zwierzchnich o uchybieniach stwierdzonych w toku rozpoznawania sprawy tj. istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie (art. 155 § 1 p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że strona skarżąca już raz zaskarżyła bezczynność organu w tej sprawie i wszelkie wyjaśnienia oraz chronologię postępowania prowadzonego przez PINB do chwili wydania wyroku w dniu "[...]"r,. przez WSA w Olsztynie (sygn. akt II SAB/Ol 52/18) dotyczącego rzekomej bezczynności organu nadzoru budowlanego szczegółowo opisano w odpowiedzi na pierwszą skargę, w której wyniku tut. Sąd stwierdził bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie sprawy organ przedstawił przebieg postępowania: - przed terminem rozstrzygnięcia przed WSA w Olsztynie w dniu "[...]"r., na podstawie art. 10 k.p.a. zawiadomiono strony oraz skarżącego o tym, że będzie kończone postępowanie; - w dniu "[...]" r. po upływie terminu do zapoznania się z dokumentacją PINB, ze względu na brak podstaw do uznania, że roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowalnej, decyzją nr "[...]" znak "[...]" umorzono przedmiotowe postępowanie, wszczęte na skutek wniosku skarżącego, co oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie wykonania robót budowalnych organ wydał jeszcze przed upływem terminu wyznaczonego w wyroku Sądu; - w dniu "[...]"r. do PINB doręczono prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17.07.2018 r. sygn. akt II SAB/OL 52/18 wraz z aktami sprawy; - w dniu "[...]"r. organ dokonał przelewu kwoty "[...]" zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na konto p. M R, przy czym, tego samego dnia skarżący wezwał organ do uiszczenia zasądzonej kwoty pieniężnej. Nadto organ podniósł, iż jeszcze na etapie rozpoznawanej pierwszej skargi na bezczynność PINB, skarżący złożył dodatkowo w dniu "[...]"r. żądanie informowania go o wszelkich okolicznościach prowadzonego postępowania, a także w dniu "[...]"r,. żądanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami. Nadto skarżący złożył do Starosty G zawiadomienie o "wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie nośnej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę", które przekazane zostało organowi nadzoru budowlanego. Wobec takich żądań skarżącego PINB pismem z dnia "[...]"r. przypomniał skarżącemu, że był informowany o czynnościach w toku prowadzonego postępowania oraz wyjaśnił stronie swoje stanowisko i poinformował o możliwościach odwoławczych stron postępowania. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, iż nie pozostaje w bezczynności i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 1302, z późn.zm) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punkcie 1 - 4, a więc w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu sprawy i jej zakończeniu w formie procesowej. Po myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2096), zwanej dalej: k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucić organowi bezczynność należy wpierw ustalić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (decyzji-czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Nadto stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Poza tym sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Trzeba mieć na uwadze nadto, że stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2 tego przepisu). W niniejszej sprawie organ nie załatwił wprawdzie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., skoro wniosek o wszczęcie postępowania wpłynął do organu w dniu "[...]" r. zaś w formie procesowej został rozpoznany dopiero w dniu "[...]"r., jednakże bezczynność w tym zakresie była już oceniana w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 lipca 2018 r. (sygn. akt II SAB/Ol 52/18), dlatego w niniejszym postępowaniu Sąd miał możliwość oceny wniesionej ponownie skargi dotyczącej bezczynności organu dopiero w kontekście okresu jaki upłynął od dnia wydania wyroku przez Sąd do dnia procesowego zakończenia wszczętego postępowania. W rozpoznawanej sprawie jak już wskazano wyżej wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie możliwości dokonania samowoli budowlanej w jednym z lokali mieszkalnych wpłynął do organu w dniu "[...]"r. Skarżący podał w nim, że sam jest współwłaścicielem innego lokalu mieszkalnego i części tej samej nieruchomości. Nadto z przekazanych akt tej sprawy wynika, że w dniu "[...]"r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania z wniosku skarżącego. Poza tym w kwestii wskazanego wyżej wniosku skarżącego orzekał już tut. Sąd, który w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. (sygn. akt II SAB/Ol 52/18) stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia "[...]" r. i zobowiązał organ do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia przekazania akt organowi. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia wskazano, iż wobec późniejszego wszczęcia postępowania przez organ lecz braku jego zakończenia przed wyrokowaniem przez Sąd, organ ten pozostaje w bezczynności, skoro pomimo upływu terminów określonych w art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. nie zakończył prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej samowoli budowalnej w jednym z lokali mieszkalnych. Z akt tej sprawy wynika jednak, że prawomocne rozstrzygnięcie WSA w Olsztynie z dnia 17 lipca 2018 r. zostało przekazane organowi w dniu "[...]"r. (karta "[...]" akt sądowych sygn. II SAB/Ol 52/18). Zatem wobec rozstrzygnięcia przez tut. Sąd wskazanym wyżej orzeczeniem stanu bezczynności organu należy wyjaśnić, że ponowne badanie kwestii bezczynności organu może mieć miejsce dopiero po dacie wyrokowania przez Sąd, czyli po uprawomocnieniu się wyroku z 17 lipca 2018r. Poza tym w wyroku tym orzeczono obowiązek rozpoznania tej sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Wobec powyższego kwestia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia "[...]"r. może być ponownie kontrolowana przez Sąd jedynie w zakresie czasookresu jaki upłynął od daty wyrokowania przez Sąd do daty ponownego wniesienia skargi przez stronę skarżącą, czyli od dnia "[...]"r. do "[...]"r. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę miał obowiązek uwzględnienia jeszcze jednej istotnej okoliczności, a mianowicie tej, że w dniu "[...]"r. została wydana przez PINB w G decyzja Nr "[...]", którą na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, umorzono postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek M R w dniu "[...]"r. w sprawie robót budowalnych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr "[...]" przy ul. "[...]" w m. G gm. G przez p. I C. Skarżący został powiadomiony pismem z dnia "[...]" r. przez PINB o wydaniu takiej decyzji, którą doręczono Zarządowi Wspólnoty powołanemu do reprezentowania współwłaścicieli nieruchomości. Z tego też powodu mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności pozostaje wyjaśnić, iż w rzeczonej sprawie jeszcze przed zwrotem akt do organu, w wyniku poprzedniego postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego bezczynności organu ( sygn. akt II SAB/Ol 52/18), PINB podjął działania mające na celu procesowe zakończenie postępowania administracyjnego, które zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z "[...]"r. Wobec tego bezzasadne jest stanowisko skarżącego, iż w tym zakresie organ nadzoru budowalnego pozostaje nadal w bezczynności, skoro jak wynika z załączonej do akt administracyjnych tej sprawy decyzji z dnia "[...]"r., zostało wydane rozstrzygnięcie w kwestii wykonanych robót budowalnych w lokalu mieszkalnych nr "[...]" przy ul. "[...]" w. m. G. gm. G. Stwierdzić zatem należało, że organ nie pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.