II SAB/Ol 40/19

Dnia 16 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.L. na bezczynność Burmistrza Miasta w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. D L (dalej jako: skarżący) wystąpił "[...]"r., za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej - ePUAP z wnioskiem do Urzędu Miasta w B o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r. poz. 1764 ze zm), dalej jako: u.d.i.p., informacji tj. wskazania wszystkich ewidencji i rejestrów prowadzonych przez Urząd wg. stanu na dzień złożenia wniosku. Strona wniosła aby informacja ta została jej przesłana pocztą elektroniczną na adres e-mail: A. W przypadku publikacji ww. informacji w BIP, wniesiono o informację w tym zakresie i nie przysyłanie już informacji. Podano, że powyższa informacji winna być udostępniona w BIP, a w związku z jej brakiem wystąpiono o nią wnioskiem. Podano, że wprawdzie żądana informacja jest informację prostą lecz w przypadku innej kwalifikacji wniosku i wszczęcia postępowania administracyjnego korespondencję należy kierować na skrzynkę ePUAP: "[...]". II. Pismem z "[...]"r. Burmistrz Miasta B wezwał skarżącego do ujawnienia danych osobowych poprzez wskazanie imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania, w terminie "[...]" dni od daty potrzymania wezwania. Jednocześnie na zasadzie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformowano, że ze względu na konieczność uzupełnienia danych, termin do rozpatrzenia wniosku pozostaje przedłużony o kolejne 14 dni, licząc od dnia uzupełnienia wniosku we wskazanym zakresie. III. W dniu "[...]"r. (data nadania przesyłki u operatora pocztowego) D L wniósł, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Urzędu Miasta w B w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z "[...]"r.; uznania, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak dostępu do informacji publicznej we wskazanym terminie. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, że Burmistrz nie może uważać złożonego wniosku za dotknięty brakami, gdyż został on złożony w formie dokumentu elektronicznego, dlatego podmiot dysponował wystarczającymi danymi skarżącego do udostępnienia informacji, bądź wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Dane pozwalały w sposób wystarczający na zidentyfikowanie skarżącego, bowiem w postępowaniu administracyjnym odbywającym się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wystarczającym jest oznaczenie strony w decyzji administracyjnej poprzez wskazanie jej adresu elektronicznego, gdyby podmiot zamierzał wydać taką decyzję. Adres taki został przez skarżącego podany. Do dnia złożenia skargi podmiot zobowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej. IV. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta B, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi; ewentualnie w przypadku stwierdzenia bezczynności organu w dacie wniesienia skargi, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 PPSA wniósł o umorzenie postępowania. Potwierdzono podany w skardze przebieg postępowania w tej sprawie. Wyjaśniono, że bezczynność organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce, gdy podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie działania w żadnej z przewidzianych form, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania, albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Określony w art. 13 ust. 1 u.,d.i.p. termin ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie niesie za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia zastosowanie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotu do udostępnienia informacji publicznej. Art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwość wydłużenia tego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej w terminie. Ponieważ w ocenie organu nie doszło do stanu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, nie ma uzasadnienia dla uwzględnienia skargi. W przypadku zaś uwzględnienia przez Sąd, że w dacie wniesienia skargi podmiot pozostawał bezczynny, to po wniesieniu skargi organ udostępnił żądane przez skarżącego dane, co uzasadnia umorzenie postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 PPSA. V. Pismem z "[...]"r. Burmistrz Miasta B (dalej: Burmistrz) przesłał odpowiedź z "[...]" nr sprawy: "[...]" na wniosek o udzielenie informacji publicznej złożony "[...]"r. w sprawie wskazania wszystkich ewidencji i rejestrów prowadzonych przez Urząd Miasta B, elektroniczne potwierdzenie przesłania odpowiedzi oraz kopie dokumentów dla skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, ze zm) dalej: p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Nadto zgodnie z art. 120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu ograniczone jest do badania przez sąd, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek udostępnienia informacji publicznej i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, ze zm) dalej: u.d.i.p. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1pkt 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 - art. 149 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw stwierdzić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt czy czynność nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W analizowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej. Badając skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli organ odmawia udostępnienia informacji, to obowiązany jest tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Natomiast, w sytuacji gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero przejaw działalności organu w jednej z tych form działania, zwalnia podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności. Zaznaczyć też należy, że skarga na bezczynność może dotyczyć nie tylko "milczenia" organu, lecz również sytuacji, gdy istnieje spór co do charakteru żądanej informacji. Chodzi bowiem o ochronę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7.07.2010r., sygn. akt I OSK 592/10; wyrok WSA w Gliwicach z 16.05.2018r., sygn. akt IV SAB/Gl 84/18, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej zawartego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych oraz wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i z jakich przyczyn żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że adresat wniosku - Burmistrz Miasta B, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nie budzi także wątpliwości, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowano w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z tymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. W rzeczonej sprawie skarżący wniósł bowiem o podanie informacji o wszystkich ewidencjach i rejestrach prowadzonych przez Urząd Miasta B wg. stanu na dzień złożenia wniosku o informację. Nadto jak wskazano w wyroku NSA z 28.08.2015r. sygn. akt I OSK 1808/14, który to pogląd Sąd podziela w rozpoznawanej sprawie, za wniosek pisemny uznawać należy także przesłane pocztą elektroniczną zapytania, zaś wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, wniosek taki może nawet nie zawierać podpisu, o ile możliwa jest jego realizacja w oparciu o samą treść wniosku. W niniejszej sprawie istniała możliwość takiej identyfikacji poprzez posiadany adres poczty e-mail: A. wnioskodawcy, zatem organ winien w terminie udostępnić posiadaną informację publiczną. Nadto wyjaśnić pozostaje, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W kontekście powyższego przyjąć należało, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia "[...]"r., która ustała jednak w dniu "[...]"r., kiedy to przekazano żądaną informację - po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. W sytuacji ustania bezczynności Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i Sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takiej sytuacji, stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt. 1 wyroku. W obecnym stanie prawnym podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Nadto na podstawie § 2 wskazanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może też orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy ppsa., a zatem do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wadliwie bowiem organ uznał, że w tej sprawie niezbędne jest wskazanie imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania zgłaszającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co jak wskazano wyżej było działaniem zbędnym. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do treści art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na względzie wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu.