II SAB/Ol 41/19

Dnia 2 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. L. na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 22 marca 2019 r. "[...]" (dalej: skarżący) zwrócił się do Burmistrza "[...]" (dalej: Burmistrz lub organ administracji) o udostępnienie informacji publicznej, przez przesłanie na adres poczty elektronicznej, informacji o ilości zawartych aktów notarialnych w poszczególnych kwartałach 2018 r., zgodnie z którymi miasto nabyło prawa własności do nieruchomości. Pismem z dnia 3 dnia kwietnia 2019 r., Burmistrz wezwał skarżącego do wskazania imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, przedłużając jednocześnie termin do załatwienia sprawy o 14 dni od dnia uzupełnienia wniosku. W złożonej skardze skarżący zarzucił, że Burmistrz z naruszeniem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), dalej: u.d.i.p., nie udzielił żądanej informacji publicznej. Stwierdził, że żądanie podania danych osobowych i adresu jest niezrozumiałe, gdyż wniosek został wniesiony drogą elektroniczną i spełnia wymogi podania wnoszonego w tej formie. Podmiot zobowiązany dysponował wystarczającymi danymi skarżącego do udostępnienia informacji publicznej bądź wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Do dnia złożenia skargi przedmiotowa informacja publiczna nie została udostępniona skarżącemu ani nie została przekazana decyzja administracyjna w tej sprawie. Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku, uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w przypadku stwierdzenia bezczynności organu w dacie wniesienia skargi. Wywiódł, że skarga jest bezzasadna, gdyż w reakcji na wniosek skarżącego organ podjął czynności związane z rozpatrzeniem wniosku, zachowując terminy przewidziane w art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Stwierdził, że po uzyskaniu adresu zamieszkania skarżącego w efekcie złożenia przez niego skargi, udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Burmistrz pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. poinformował skarżącego, że Gmina "[...]" nabyła aktem notarialnym z dnia 1 sierpnia 2018 r. prawo własności jednej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy dnia z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej. Badając skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej trzeba mieć na względzie, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli organ odmawia udostępnienia informacji, to obowiązany jest tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Natomiast, w sytuacji gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero przejaw działalności organu w jednej z tych form działania, zwalnia podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności. Zaznaczyć też należy, że skarga na bezczynność może dotyczyć nie tylko "milczenia" organu, lecz również sytuacji, gdy istnieje spór co do charakteru żądanej informacji. Chodzi bowiem o ochronę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 84/18, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że adresat wniosku - Burmistrz "[...]", jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nie budzi też wątpliwości, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W kontekście powyższego przyjąć należało, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 22 marca 2019 r., która ustała jednak w dniu 3 czerwca 2019 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. W tym dniu organ udzielił bowiem skarżącemu żądanej informacji publicznej. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt. I wyroku. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi przez organ, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. II wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono w pkt. III, na podstawie art. 200 p.p.s.a.