II SAB/Ol 42/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego nielegalnej rozbudowy i użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2023 r. Stowarzyszenie A (Stowarzyszenie, strona), powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - k.p.a.), zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy oraz użytkowania obiektu budowlanego na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty z 7 kwietnia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wieży transmisyjnej oraz stacji bazowej telefonii komórkowej na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB, strona), pismem z 7 lutego 2023 r. poinformował Stowarzyszenie, że w sprawie objętej wnioskiem zostały podjęte stosowne czynności na podstawie ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowania w sprawie samowoli budowlanej, uregulowane w rozdziale 5a "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", wszczynane są z urzędu. Organ poinformował również, że w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie z urzędu, Stowarzyszenie zostanie zawiadomione jako strona. Pismem z 12 marca 2024 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność PINB w nierozpoznaniu wniosku strony z 4 stycznia 2023 r. Wskazano, że pomimo upływu ponad roku organ nie rozpoznał procesowo wniosku złożonego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 k.p.a. Wniosek organizacji dotyczy wszczęcia z urzędu postępowania i winien być rozpoznany zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 oraz 31 § 2 k.p.a. a nie art. 61 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku zgodnie z przepisami prawa w zakresie objętym żądaniem w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z dnia 7 lutego 2023 r. poinformował stronę, że w sprawie poruszonej we wniosku zostały podjęte stosowne czynności na podstawie ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowania w sprawie samowoli budowlanej, uregulowane w rozdziale 5a "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", wszczynane są z urzędu. W sprawie zastosowanie ma regulacja wynikająca z art. 53a Prawa budowlanego. Jest to przepis prawa materialnego stanowiący normę szczególną w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ poinformował również, że w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie z urzędu, Stowarzyszenie zostanie zawiadomione jako strona. Dodał, że ustalenia z podjętych w sprawie czynności kontrolnych, w tym z czynności kontrolnych obiektu, przeprowadzonych przez organ w dniu 24 lutego 2023 r. nie dały podstaw do wszczęcia z urzędu i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Obiekt zrealizowano legalnie i jest on legalnie użytkowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Należy przy tym wyjaśnić, że stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W kontrolowanej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi złożył stosowne ponaglenie w związku z prowadzeniem postępowania przez organ. Należało zatem uznać, że wniesienie skargi było dopuszczalne, albowiem pismem z dnia 31 stycznia 2024 r., strona uczyniła zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 37 § 1 k.p.a. Przechodząc do meritum przypomnienia wymaga, że kontroli sądowej poddano, ocenę czy PINB - w zakresie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy oraz użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 oraz 31 § 2 k.p.a. pozostawał w bezczynności (jak twierdzi Stowarzyszenie), czy wprost przeciwnie (jak wywodził organ). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Treść obowiązku płynącego z powyższych przepisów nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi w powiązaniu z właściwym dla załatwienia sprawy prawem materialnym, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 770/23, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.). W rozpatrywanej sprawie strona pismem z 4 stycznia 2023 r. wniosła o wszczęcie, w trybie uregulowanym w art. 31 § 1 pkt 1 – 2 k.p.a., postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy oraz użytkowania wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową. Stowarzyszenie wyraźnie zatem sprecyzowało w złożonym piśmie swoje żądania, określając tym samym jasno, w sposób niewymagający żadnych zabiegów interpretacyjnych, przedmiot postępowania. Sąd zauważa, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Sąd dostrzega też, że wniosek strony niewątpliwie miał charakter procesowy, w tym sensie, że zamiarem jej było doprowadzenie do wszczęcia, przez organ nadzoru budowlanego, postępowania administracyjnego, z inicjatywy Stowarzyszenia działającego tu jako tzw. organizacja społeczna. Wskazało ono bowiem równocześnie i wprost, jako podstawę procesową swojego żądania przepisy art. 31 § 1 pkt 1 – 2 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast w myśl art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Nie ulega wątpliwości, że przytoczone powyżej przepisy art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. odnoszą się wyłącznie do postępowania administracyjnego ogólnego (jurysdykcyjnego). Z treści powołanych przepisów wynika jednocześnie, że złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego ogólnego (jurysdykcyjnego), niezależnie do tego czy jest ono podejmowane z urzędu czy też na wniosek, wymaga zweryfikowania go w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. i wypowiedzenie się w tej kwestii w formie postanowienia. Zatem organ, do którego zostało skierowane żądanie organizacji społecznej, ocenia czy żądanie organizacji jest uzasadnione jej celami statutowymi i czy spełniona jest przesłanka istnienia interesu społecznego, rozstrzygając o tym w formie postanowienia. Przy czym niespełnienie powołanych przesłanek i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, zamyka postępowanie wstępne i nie ma potrzeby (i możliwości) wydawania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odrębnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji (por. NSA w wyroku z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 234/15). Natomiast nawet stwierdzenie, że organizacja społeczna jest legitymowana do wniesienia żądania, nie obliguje organu do wszczęcia postępowania, o ile żądanie takie jest bezzasadne z innych powodów. Także w tym wypadku organ winien wydać postanowienie, co wynika z brzmienia art. 31 § 2 k.p.a. Zatem analiza konstrukcji art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje, że w sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania składa organizacja społeczna, a podany przez nią stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia rozstrzygającego o takim żądaniu (por. NSA w wyroku z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 163/17, a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 213/22). Jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, i orzekający skład pogląd ten podziela, że art. 61 § k k.p.a. powinien być interpretowany w związku z przepisami administracyjnego prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę odnośnie do powstania treści stosunku materialnoprawnego, co powoduje, że jeżeli przepis szczególny ukształtowuje dane postępowanie jako wszczynane wyłącznie na wniosek, albo jedynie z urzędu, organ jest związany tego rodzaju postanowieniem (wyrok NSA z 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2475/22). Takim przepisem szczególnym jest art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351ze zm. – P.b.). Wynika z niego, że wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia legalności prowadzonych robót budowlanych następuje wyłącznie z urzędu. Przepis art. 53a ust. 1 został dodany przez art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020, poz. 471) o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Uzasadnieniem dla jego wprowadzenia były pojawiające się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie. Dostrzeżono, że część składów orzekających uważała, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania, zaś z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Inne zaś składy przyjmowały odmiennie, tj. że choć przepisy nie regulują tej kwestii wprost, postępowania w sprawie samowoli budowlanej wszczynane są z urzędu, choćby informacja o wskazanych nieprawidłowościach pochodziła od osoby trzeciej (z uzasadnienia Projektu ustawy zmieniającej). Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie. W takiej sytuacji organ powinien o tym poinformować wnioskującego. Zasada legalizmu wyrażona w art. 6 k.p.a. stanowi, że "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Skoro normy prawa materialnego stanowią o podejmowaniu pewnych działań przez organ z urzędu, to nie pozostawiają organowi wyboru (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 września 2019 r., II SA/Bk 559/19). Norma prawa materialnego, która jednoznacznie wskazuje na podejmowanie działań z urzędu, wynika właśnie z art. 53a P.b. Sąd podziela pogląd, że przepis art. 53a ust. 1 P.b. stanowi lex specialis do art. 61 k.p.a. Zatem, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a P.b., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem. W sytuacji gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1314/21). W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w Rozdziale 5a p.b., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem (por. wyroki NSA: z 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2286/22; z 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 378/22 oraz z 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 199/23). Podobna sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, z tą różnicą, że z stosownym wnioskiem z 4 stycznia 2023 r. wystąpiło Stowarzyszenie jako tzw. organizacja społeczna. W odpowiedzi, pismem z 7 lutego 2023 r., PINB poinformował Stowarzyszenie, że w sprawie objętej wnioskiem zostały podjęte stosowne czynności na podstawie ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 53a ust. 1 P.b. postępowania w sprawie samowoli budowlanej, uregulowane w rozdziale 5a "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", wszczynane są z urzędu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje, że gdy postępowanie o jakim mowa w rozdziale 5a może być wszczęte wyłącznie z urzędu, którego wszczęcia domagała się w kontrolowanej sprawie strona skarżąca, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., postanowienie odmawiające organizacji społecznej wszczęcia postępowania, a w konsekwencji, że z brakiem wydania tego rodzaju aktu administracyjnego możliwe było wiązanie pozostawania przez organ w stanie bezczynności. Reguła wynikająca z art. 53a ust. 1 P.b. wyłącza w sprawach regulowanych w rozdziale 5a P.b. stosowanie regulacji ogólnej art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., a w następstwie tego ma również wpływ na zakres zastosowania art. 31 § 2 k.p.a. i związane z tym przepisem obowiązki spoczywające na organie nadzoru budowlanego, których niedopełnienie może być postrzegane jako stan odpowiadający sytuacji wymienionej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro w niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu kontroli opisanej inwestycji, której legalność Stowarzyszenie kwestionowało, organ nie stwierdził podstaw do wszczęcia z urzędu stosownego postępowania, to wystarczającym jego działaniem było poprzestanie na poinformowaniu Stowarzyszenia o stwierdzonym braku podstaw do jego wszczęcia. Zawiadomienie takie ma swoje umocowanie procesowe w treści przepisu Działu VIII, art. 238 k.p.a. W tych okolicznościach prawnych i faktycznych Sąd ocenił, że skargę na bezczynność organu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić.