II SAB/Ol 43/19

Dnia 16 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. L. na bezczynność Burmistrza Miasta w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 20 marca 2019 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), D.L. za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP) zwrócił się do Burmistrza Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie w jaki sposób realizowana jest obsługa prawna gminy, tj. czy poprzez umowę z zewnętrzną kancelarią prawną, czy przez umowę o pracę z radcą prawnym zatrudnionym w urzędzie miejskim lub też w inny sposób i przesłanie (w formie skanów) umowy z tą kancelarią, faktur VAT wystawionych od dnia 1 października 2018 r. do dnia wpływu wniosku, umowy zlecenie lub o dzieło, zaś w przypadku realizacji obsługi prawnej przez radcę prawnego lub inną osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę - podanie ilości etatów oraz miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu na dzień złożenia wniosku. Wnioskodawca wniósł o kierowanie korespondencji na podaną skrzynkę ePUAP. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r. wezwał wnioskodawcę do ujawnienia danych osobowych poprzez wskazanie imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. Jednocześnie na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformowano, że ze względu na konieczność uzupełnienia wskazanych wyżej danych, termin rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej zostaje przedłużony o kolejne 14 dni, od dnia uzupełnienia wniosku we wskazanym zakresie. W dniu 26 kwietnia 2019 r. D.L., za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, a także art. 13 ust.1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 20 marca 2019 r., uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przesłana przez organ informacja nie może zostać uznana za udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zaś wymaganie od skarżącego podania imienia i nazwiska jest niezrozumiałe tak samo, jak wymóg wskazania adresu zamieszkania. Podkreślił, że przedmiotowy wniosek został wniesiony drogą elektroniczną i spełniał wymogi podania wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego. W ocenie skarżącego podmiot zobowiązany dysponował wystarczającymi danymi do udostępnienia informacji publicznej bądź wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Zaznaczył, że w sytuacji, gdy doręczenia w postępowaniu administracyjnym odbywają się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wystarczającym dla oznaczenia strony jest wskazanie jej adresu elektronicznego, który w niniejszej sprawie został przez skarżącego podany. Tym samym, termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął w dniu 3 kwietnia 2019 r. Tymczasem do dnia złożenia skargi nie została udzielona przez organ żądana informacja, jak również nie została wydana decyzja administracyjna w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie w przypadku stwierdzenia bezczynności organu w dacie wniesienia skargi – o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że organ, w reakcji na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, podjął czynności związane z jego rozpatrzeniem, zachowując przy tym terminy przewidziane w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jednocześnie wskazano, że po uzyskaniu adresu zamieszkania skarżącego, wskutek wniesienia przez skarżącego skargi, organ udostępni skarżącemu wnioskowaną informację publiczną, zaś dokument potwierdzający udostępnienie informacji zostanie dołączony przy odrębnym piśmie skierowanym do sądu. Pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. Burmistrz Miasta B. poinformował, że w dniu 6 czerwca 2019 r. skarżącemu została udzielona odpowiedź na złożony przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przez skrzynkę ePUAP na wskazany adres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie skarżący skierował przedmiotowy wniosek z dnia 20 marca 2019 r. do Burmistrza Miasta B. za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP), domagając się udzielenia informacji w trybie ustawy o informacji publicznej w zakresie sposobu realizowania obsługi prawnej gminy oraz podanie kosztów tej obsługi poprzez przesłanie - w formie skanów – na podaną skrzynkę ePUAP odpowiednich dokumentów. W świetle powołanego art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi zatem wątpliwości, że adresat wniosku, tj. Burmistrz Miasta B. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., a mianowicie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Tymczasem w odpowiedzi na wniosek złożony przez skarżącego organ pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r. wezwał wnioskodawcę do ujawnienia danych osobowych poprzez wskazanie imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania i przedłużył, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., termin rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej o kolejne 14 dni, od dnia uzupełnienia wniosku we wskazanym zakresie. Jak wynika z akt sprawy żądana informacja została udzielona skarżącemu dopiero wówczas, gdy organ uzyskał informację o adresie wnioskodawcy, co nastąpiło wraz z wniesieniem przez wymienionego skargi na bezczynność organu. Przy czym, zaznaczyć należy, że skarga została nadana w dniu 24 kwietnia 2019 r., natomiast wnioskowana informacja została udzielona skarżącemu w dniu 6 czerwca 2019 r. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że udostępnienie informacji publicznej przez organ w niniejszej sprawie nastąpiło z uchybieniem 14-dniowego terminu do jej przedłożenia, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a nawet przekroczono termin, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Tym samym, w dniu wniesienia skargi organ – nie udzielając informacji w zakresie wskazanym we wniosku – pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednakże w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd nie można już mówić o bezczynności organu, gdyż stan bezczynności ustał wraz z przekazaniem skarżącemu w dniu 6 czerwca 2019 r. żądanych informacji. W związku z powyższym, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność organu w przedmiocie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe i Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązany był do jego umorzenia, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie należy wskazać, że w obecnym stanie prawnym podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. W niniejszej sytuacji nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej ani braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W konsekwencji takiego stanowiska zbędne i niecelowe byłoby orzekanie przez sąd z urzędu o grzywnie czy też o przyznaniu sumy pieniężnej, skoro sam skarżący takich wniosków nie składał. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł.