II SAB/Ol 44/11

Dnia 5 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 roku sprawy ze skargi M. K. i J. K. na bezczynność Burmistrza w wydaniu zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów I. zobowiązuje Burmistrza do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia "[...]" o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów - w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi; II. zasądza na rzecz skarżących od Burmistrza kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że w prowadzonym postępowaniu rażące naruszenie prawa nie miało miejsca. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika że, pismem z dnia 14 marca 2006r. J. K. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy o wydanie zezwolenia na wycięcie zakrzaczeń i drzew na 29 działkach wymienionych we wniosku. W dniu "[...]" organ I instancji wydał decyzję zezwalającą na usunięcie 3 478 sztuk drzew różnych gatunków oraz na usunięcie około 3 700 m kw. krzewów, jednocześnie odmówił wydania zezwolenia na usunięcie 1 355 drzew. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie dokumentacji oraz po przeprowadzeniu oględzin w terenie ustalono, że znaczna liczba drzew rośnie na gruntach sklasyfikowanych jako zadrzewienia i nieużytki. Organ zezwolił na wycięcie najmłodszych drzew, co w jego ocenie pozwoli na prawidłowe zagospodarowanie terenów działek, a jednocześnie zapewni zachowanie zadrzewień śródpolnych, mających duże znaczenie przyrodnicze. Drzewa zaś, na których usunięcie odmówiono zezwolenia są drzewami wiekowymi, należą do cennych gatunków bądź spełniają ważną rolę w środowisku naturalnym. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. K., zarzucając organowi przewlekłość w rozpoznaniu jego sprawy. Wskazał przy tym, że jego wniosek był uzgodniony z gminą. Powinien on więc być uwzględniony w całości. Odwołujący podniósł, że głównym celem wystąpienia o usunięcie drzew i krzewów jest umożliwienie gospodarczego wykorzystania gruntów nabytych od PKP na cele rolnicze oraz likwidacja nieużytków. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że rozważenia wymaga to, jakimi kryteriami kierował się organ wydający zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów bądź odmawiający wydania takiego zezwolenia. Ustawodawca nie określił tych kryteriów, a w ocenie Kolegium kryteria te winny wynikać z dwóch płaszczyzn: ochrony przyrody oraz gospodarczego wykorzystania nieruchomości; inaczej jest to wyznaczenie granicy między ochroną przyrody a prawem własności. Stąd też najważniejsze wydaje się wyważenie interesów wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz interesu publicznego przemawiającego za zachowaniem jak największej liczby obiektów przyrodniczych. Racjonalnym rozwiązaniem w tym zakresie powinno być rozważenie przez organ wydający zezwolenie, czy bez usunięcia konkretnego obiektu przyrodniczego nie da się zrealizować przedsięwzięcia stanowiącego przyczynę wystąpienia z wnioskiem o jego usunięcie, z jednoczesnym ustaleniem jakie zmiany może to ewentualnie wywołać w środowisku przyrodniczym oraz czy dostateczną rekompensatą dla środowiska nie będzie zastąpienie usytuowanych drzew nowymi. W dniu 5 stycznia 2009r. do Kolegium wpłynęło pismo J. K., w treści którego zarzucił on Burmistrzowi niewykonanie decyzji Kolegium z dnia "[...]". Następnie postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dwumiesięczny termin do rozpatrzenia wniosku J. K. W kolejnym zażaleniu z dnia 12 maja 2009r. skierowanym do Kolegium J. K. poinformował, że pomimo upływu wyznaczonego terminu do załatwienia jego sprawy Burmistrz w dalszym ciągu nie wykonał rzeczonej decyzji organu odwoławczego z dnia "[...]". Pismem zaś z dnia 14 kwietnia 2011r. J. K. i M. K. wywiedli skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpoznania wniosku J. K. o wydanie zezwolenia na wycięcie zakrzaczeń i drzew i wydania decyzji w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. W piśmie tym poinformował, że nie załatwienie sprawy w terminie spowodowane jest trudnościami w uzyskaniu opinii biegłych (problem ze znalezieniem osób posiadających stosowne uprawnienia), brakiem precyzyjnego przedstawienia przez wnioskodawcę planowanego sposobu zagospodarowania gruntów pozyskanych po usunięciu drzew i krzewów, skomplikowanym oraz obszernym zakresem sprawy. W piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2011r. skarżący nie zgodzili się z podanymi w odpowiedzi na skargę przyczynami nie załatwienia ich sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje jednak tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ustawą ppsa), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza w sprawie ponownego rozpoznania przez ten organ – po uchyleniu pierwszej decyzji przez organ odwoławczy, wniosku J. K. o wydanie zezwolenia na wycięcie zakrzaczeń i drzew na 29 działkach wymienionych w tym wniosku. W pierwszym rzędzie Sąd stwierdził, że niniejsza skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący stosownie do art. 52 § 1 ustawy ppsa wyczerpali tryb zaskarżenia i w dniu 5 stycznia 2009r. w myśl art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego złożyli zażalenie na bezczynność Burmistrza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Z art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu - art. 35 § 5 kpa. Jeżeli sprawy nie można załatwić w ww. terminach organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy - art. 36 § 1 Kpa. Bezczynność organu administracji publicznej będzie miała zatem miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Przy czym zarówno w literaturze jak i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2004r. w spr. I SAB 287/03 LEX nr 156902, T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84). W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy Burmistrz bezsprzecznie pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu rzeczonego wniosku strony. Bezspornym jest, że postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie J. K. na bezczynność Burmistrza za zasadne i zobowiązało go do załatwienia spornej sprawy w terminie dwóch miesięcy dni od dnia otrzymania tego postanowienia. Rozstrzygnięcie Kolegium wpłynęło do organu I instancji w dniu 23 lutego 2009r., co potwierdza prezentata oznaczona na tym postanowieniu. Tak więc organ I instancji zobligowany został do załatwienia sprawy, a więc wydania stosownego rozstrzygnięcia do 23 kwietnia 2009r. Organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku. Wspomniane postanowienie powinno spowodować intensyfikację działań prowadzących do załatwienia sprawy skarżących i wydanie merytorycznej decyzji. Tymczasem Burmistrz nie dość, że nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w sprawie to – jak wynika z akt sprawy – niemal całkowicie zaniechał działań, które prowadziłyby do jej zakończenia. Trzeba pamiętać przy tym, że w sytuacji przedłużającego się postępowania wyjaśniającego w sprawie, organ zobligowany jest informować strony na bieżąco o postępach toczącego się postępowaniu. Natomiast w przypadku ewidentnego naruszenia ustawowych terminów, przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sytuacji, organ powinien nie tylko wskazać inny termin zakończenia takiej sprawy ale jeżeli uzna, że niezbędne jest na przykład zebranie kolejnych dowodów, to wówczas także zasadnym jest poinformowanie o tym strony. Nie może być bowiem tak, że strona nie ma informacji co do toku postępowania. Nonszalanckie zaś naruszanie terminów ustawowych do zakończenia sprawy, bez choćby wskazania stronie przyczyn takiego naruszenia, może powodować utratę zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Na gruncie przedmiotowej sprawy Burmistrz powinien już dawno wyjaśnić stronie przyczyny przedłużającego się postępowania, a także zasadność, a nawet celowość konieczności przeprowadzania ewentualnych środków dowodowych, jeżeli takie organ zamierza przeprowadzić. Reasumując, trzeba stwierdzić, że w sprawie zostały przekroczone wszelkie możliwe do zaakceptowania terminy jej załatwienia, a zaniechań organu nie tłumaczy – jak wskazuje Burmistrz w odpowiedzi na skargę – skomplikowany charakter sprawy i trudności związane z uzyskaniem opinii biegłych. Minęły już bowiem ponad 4 lata od wydania decyzji przez organ II instancji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji i ponad dwa lata od postanowienia Kolegium zobowiązującego Burmistrza do jej załatwienia w ciągu dwóch miesięcy. Organ miał więc wystarczająco dużo czasu na zebranie i przeprowadzenie niezbędnych dowodów. Podnoszenie w kontekście upływu tak długiego okresu, niemożności uzyskania niezbędnej opinii biegłego naraża organ na zarzut indolencji w prowadzeniu przedmiotowego postępowania i w żadnym razie nie może być przyczyną usprawiedliwiającą pozostawanie w zwłoce co do załatwienia wniosku strony. Ponadto jak już wspomniano na wstępie rozważań, żadna nawet obiektywna okoliczność, nie stanowiłaby w kontekście naruszonych terminów do rozpoznania sprawy, takiego usprawiedliwienia. Organ zobowiązany jest bowiem wykonywać swoje ustawowe obowiązki z zakresu administracji publicznej, m.in. właśnie takim obowiązkiem jest rozpatrywanie wniosków o wycięcie drzew i krzewów. Jakkolwiek sąd nie kwestionuje obszernego zakresu sprawy i jej skomplikowanego charakteru, to jednak Burmistrz jako organ administracji publicznej musi zmierzyć się z niniejszą sprawą i dokonać własnej jej oceny, a następnie wydać rozstrzygnięcie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uznał, że Burmistrz pozostaje w bezczynności i z tego względu na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, wyznaczając 30 dniowy termin – od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi przez sąd, do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia 14 marca 2006r. o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 ustawy ppsa. W dniu 17 maja 2011 r. zaczęło obowiązywać nowe brzmienie art. 149 p.p.s.a., wprowadzone ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 z późn. zm.). Z uwagi na to, że znowelizowany art. 149 p.p.s.a. obowiązywał w dniu orzekania w sprawie niniejszej - sąd był zobowiązany, uwzględniając skargę na bezczynność, orzec o tym czy kontrolowane postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 14 pkt 2 ustawy nowelizującej dodał bowiem do treści art. 149 p.p.a.a. następujące zdanie: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Natomiast art. 16 ustawy zmieniającej wprowadził zasadę, że przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Dlatego też skład orzekający w pkt III wyroku nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie w przedmiocie charakteru naruszenia prawa dotyczyć może okresu od dnia 17 maja 2011 r. (dzień wejścia w życie nowelizacji) do dnia orzekania, gdyż tylko ten okres mógł być przedmiotem oceny w kontekście znowelizowanego art. 149 p.p.s.a. Bezczynność zaś w sprawie niniejszej ma początek od 24 kwietnia 2009r. Od 17 maja 2011r. natomiast do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez tut. sąd nie upłynął znaczny okres, tak więc w tym czasie nie zostały jeszcze w sposób rażący naruszone terminy do jej załatwienia.