II SAB/Ol 44/19

Dnia 23 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1/ stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 12 września 2016 roku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na Sz. K.; 2/ stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 8 kwietnia 2016 roku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na N. K.; 3/ stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania określone w pkt 1/ i 2/ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4/ orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; 5/ oddala wniosek o przyznanie kwoty pieniężnej od organu na rzecz skarżącej; 6/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. K. kwotę 480 złotych (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 8 kwietnia 2016 r. M. K. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w M. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko: N. K. Następnie skarżąca w dniu 12 września 2016 r. złożyła w tym organie kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko: S. K. Decyzją z "[...]" działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy M. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej organ I instancji) przyznał wnioskodawczyni świadczenie wychowawcze za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. na dziecko N. K. Ponadto decyzją z "[...]" ten sam organ przyznał wnioskodawczyni świadczenie wychowawcze za okres od 1 września 2016 r. do 30 września 2017 r. na dziecko S. K. Następnie decyzją z "[...]" organ I instancji uchylił za okres od 9 stycznia 2017 r. do 8 kwietnia 2017 r. decyzję własną z "[...]" w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego. Natomiast decyzją z "[...]" organ I instancji także uchylił decyzję własną z "[...]" za okres od 9 stycznia 2017 r. do 8 kwietnia 2017 r. w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego. Powyższe decyzje były konsekwencją ustaleń Wojewody "[...]" (dalej organ), który stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w sprawie świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego na dzieci M. i K. K. od 9 stycznia 2017 r. do 8 kwietnia 2017 r. Ze względu na powyższe 14 maja 2018 r. do organu wpłynęły do ponownego rozpatrzenia wnioski M. K. z dnia 8 kwietnia 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko N.K. i z 12 września 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko S.K. przekazane przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. Z uwagi na niezałatwienie sprawy dotyczącej ww. wniosków w ustawowych terminach pismami z dnia 22 czerwca 2018 r., a następnie z dnia 5 listopada 2018 r. strona została zawiadomiona o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia jej wniosków odpowiednio do dnia 5 października 2018 r., a następnie do dnia 22 stycznia 2019 r. W dniu 22 stycznia 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego ww. wniosków, które zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. 23 stycznia 2019 r. wpłynęła skarga M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę "[...]" w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych na dzieci S. K. i N. K. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 14 dni, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Wojewodzie grzywny w kwocie 500 zł, przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W treści skargi podniesiono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ niewątpliwie przybrało charakter rażący i uchybień organu w tym zakresie nie można niczym uzasadnić, ani tym bardziej usprawiedliwić. Organ permanentnie przewleka postępowanie w sposób nieuzasadniony, a ostatecznie z dniem wniesienia skargi pozostaje w bezczynności, skutkiem której matka dziecka (nie uzyskująca dochodu) jest pozbawiona przez kilkanaście miesięcy należnego jej świadczenia. Nie da się wymiernie ocenić szkód jakie niesie za sobą wielomiesięczne, nieuzasadnione zwlekanie z ustaleniem i wypłatą należnego świadczenia na dzieci. Wydaje się jednak, że zachodzi tutaj konieczna podstawa do należnej rekompensaty tychże szkód, poprzez wypłatę stosownej sumy pieniężnej stanowiącej nadto swoiste zadośćuczynienie. W piśmie z 7 czerwca 2019 r. stanowiącym odpowiedź na wniesioną skargę, organ wskazał, że po analizie zgromadzonej dokumentacji podjęte zostały następujące czynności w sprawie: 1/ w odniesieniu do wniosku skarżącej z 12 września 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko: za okres od 9 stycznia 2017 r. do 8 kwietnia 2017 r. organ decyzją z dnia "[...]", przyznał skarżącej prawo do dodatku dyferencyjnego w postaci świadczenia wychowawczego na dziecko za okres od 9 stycznia 2017 r. do 31 stycznia 2017r. i odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na ww. dziecko za okres od 1 lutego 2017 r. do 8 kwietnia 2017 r. Sprawa została zakończona; 2/ w przypadku wniosku skarżącej z 8 kwietnia 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko za okres od 9 stycznia 2017 r. do 8 kwietnia 2017 r. organ, ze względu na braki formalne w przekazanym wniosku, wezwał wnioskodawczynię pismem z dnia 24 stycznia 2019 r., do jego uzupełnienia poprzez dostarczenie oświadczenia o wysokości dochodu uzyskanego przez członka rodziny (męża skarżącej) z tytułu uzyskania zatrudnienia w Belgii wyznaczając termin 14 dni na udzielenie stosownej odpowiedzi. Pismo zostało skutecznie doręczone skarżącej oraz jej pełnomocnikowi. W wyznaczonym terminie do organu nie wpłynęła wymagana odpowiedź i dokumenty. W związku z powyższym organ, pismem z dnia 20 lutego 2019 r., pozostawił wniosek skarżącej z dnia 8 kwietnia 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko za okres od 9 stycznia 2017 r. do 8 kwietnia 2017 r. bez rozpatrzenia. Organ wskazał także, że zgodnie ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją wypłata skarżącej świadczeń wychowawczych za okres od 1 stycznia 2017 r. została zawieszona postanowieniem z dnia "[...]", wydanym przez organ I instancji w wyniku wniosku z dnia 16 stycznia 2017 r. w którym strona zwróciła się do tego organu z prośbą o wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego od 1 stycznia 2017 r. z uwagi na wyjazd męża do Belgii. Toczące się w organie postępowanie za okres, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego pozostaje bez wpływu na wypłatę skarżącej świadczeń za okres nie objęty tymi przepisami. Powyższe pozostaje w gestii skarżącej i organu właściwego, tj. Burmistrza Miasta i Gminy M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie z wniosków skarżącej o wydanie decyzji ustalających prawo do świadczenia wychowawczego w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda w badanej sprawie stosował zatem poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134) oraz przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej nr L 166/1 z 30 kwietnia 2004 r.). Powyższa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozpatrując w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi, Sąd miał na uwadze, że stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zastosowanie ma art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W rozpatrywanym przypadku z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że pismem datowanym na 22 stycznia 2019 r., skarżąca wniosła ponaglenie, które zostało następnie przekazane przez organ do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., jako organu wyższego stopnia. W związku z powyższym, wobec spełnienia pozostałych wymogów formalnych, skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Zauważyć można, że ustawodawca w przepisach dopuścił skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Sytuacje takie obejmować mogą np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu. Dostrzec trzeba, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie, a więc bezczynność. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Także użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje, że stany te mogą występować łącznie. Dlatego może dochodzić do rozbieżnych interpretacji na tle konkretnych stanów faktycznych, czy w istocie właściwy jest zarzut bezczynności, czy przewlekłości. W realiach niniejszej sprawy skarżąca zarzuciła organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z powyższym do sądu należy ocena, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenie postępowania. Jak wskazano wyżej do organu 14 maja 2018 r. zostały przekazane przez Burmistrza Miasta i Gminy M. akta sprawy dotyczące przyznania świadczeń wychowawczych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Od tej daty organ winien rozpoznać sprawę stosując się do obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów gwarantujących stronie terminowość załatwienia spraw. Z opisanego wyżej stanu faktycznego wynika natomiast, że z uwagi na niezałatwienie sprawy dotyczącej ww. wniosków w ustawowych terminach pismami z dnia 22 czerwca 2018 r., a następnie z dnia 5 listopada 2018 r. strona została zawiadomiona o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia jej wniosków odpowiednio do dnia 5 października 2018 r., a następnie do dnia 22 stycznia 2019 r. Powodem - wskazanym przez organ - takiego stanu rzeczy była duża ilość spraw załatwianych przez organ. Niemniej jednak organ w podanym przez siebie terminie 22 stycznia 2019 r. sprawy nie załatwił, a zrobił to dopiero po wniesieniu skargi przez skarżącą, co miało miejsce 23 stycznia 2019 r. I tak, w odniesieniu do wniosku skarżącej z 12 września 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko, decyzją z "[...]", organ przyznał skarżącej prawo do dodatku dyferencyjnego w postaci świadczenia wychowawczego na dziecko za okres od 9 stycznia 2017 r. do 31 stycznia 2017r. i odmówił prawa do świadczenia wychowawczego na ww. dziecko za okres od 1 lutego 2017 r. do 8 kwietnia 2017 r. Sprawa została zakończona. Natomiast w odniesieniu do wniosku skarżącej z 8 kwietnia 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko organ ze względu na braki formalne w przekazanym wniosku, wezwał wnioskodawczynię pismem z dnia 24 stycznia 2019 r., do jego uzupełnienia, następnie zaś z uwagi na brak uzupełnienia wniosku organ pozostawił wniosek skarżącej z dnia 8 kwietnia 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko za okres od 9 stycznia 2017 r. do 8 kwietnia 2017 r. bez rozpatrzenia. Działanie organu w tym zakresie miało oparcie w art. 19 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który stanowi, że w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Pismem z 24 stycznia 2019 r. mając na względzie art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, organ wezwał stronę do przedłożenia koniecznych do zakończenia sprawy dokumentów. Brak zaś reakcji na te wezwania skutkował obowiązkiem organu pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przy tak ustalonym stanie faktycznym w ocenie sądu organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie zaś bezczynności. Organ pierwszą czynność procesową w sprawie podjął dopiero 22 czerwca 2018 r., następną 5 listopada 2018 r., a ostatecznie i tak we wskazanej przez siebie dacie przedłużenia rozpoznania sprawy (do 22 stycznia 2019 r.) postępowania nie zakończył. Jednocześnie duża liczba spraw nie może w pełni usprawiedliwiać zachowania organu. Tak więc skarga okazała się zasadna. Jednocześnie przy wyżej opisanym stanie faktycznym poprzez brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy, charakteryzującą się wykonywaniem czynności w dużym odstępie czasu, stan zastoju procesowego wynikający z dużej ilości spraw załatwianych przez organ przyjąć należy, że organ prowadził postępowania w sposób przewlekły. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z uwagi na powyższe sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził w pkt 1/ i 2/ wyroku, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosków skarżącej o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Jednocześnie ze względu na fakt zakończenia przez organ postępowań sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktów kończących postępowania. W ocenie sądu przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3/ wyroku. Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Oceniając przedłużające się postępowanie według powyższych reguł przyjąć należy, że po pierwsze, organ informował stronę o przedłużeniu postępowania. Po drugie, organ podał przyczynę przedłużającego się postępowania, wskazując na niemożność załatwienia sprawy z uwagi na dużą liczbę spraw zawisłych przed organem. Trudno w takim przypadku przyjąć, że przedłużające się postępowanie było w pełni zawinione przez organ, a przynajmniej zawinienie to ogranicza. Po trzecie wreszcie, należy zauważyć, że organ przejął zadania w zakresie przyznawania świadczeń w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r. Zatem w dacie przekazania mu wniosków skarżącej mógł jeszcze napotykać trudności we właściwej organizacji wykonywania tych zadań. Zatem nie sposób uznać, że przewlekłość miała charakter rażący. Z tych samych powodów Sąd nie wymierzył organowi grzywny (pkt 4/ wyroku). W tej sytuacji brak było również podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a (pkt 5/ wyroku). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie omawianego środka w tym trybie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł z tej przyczyny uzasadnienia dla przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Ponadto wskazać należy, że strona ostatecznie otrzymała dodatek dyferencyjny na pierwsze dziecko za styczeń 2017 r., za pozostały okres organ odmówił przyznania świadczeń. Wniosek skarżącej zaś odnośnie do świadczeń na pierwsze dziecko został z powodu braku reakcji strony pozostawiony bez rozpoznania. Dodatkowo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego przez organ I instancji nastąpiło na wniosek skarżącej w związku z wyjazdem jej męża do Belgii, a w tym postępowaniu sąd mógł oceniać jedynie okres, w którym miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ponadto z decyzji organu z dnia "[...]" wynika, że mąż skarżącej był uprawniony do belgijskich świadczeń rodzinnych w okresie od lutego do kwietnia 2017 r. W związku z powyższym nie można przyjąć, że rodzina pozostawała bez zabezpieczenia społecznego w postaci świadczeń rodzinnych (wychowawczych). O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczony wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 265).