II SAB/Ol 46/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Inspektora Farmaceutycznego w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki 1. zobowiązuje Inspektora Farmaceutycznego do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki z dnia "[...]". w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2017r. Spółka z o.o. "[...]" z siedzibą w G. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w E. przy ulicy K. numer lokalu "[...]". Pismem z dnia 23 czerwca 2017r. organ, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), wezwał Spółkę do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez przedłożenie opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu, w terminie 10 dni od otrzymania pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 26 czerwca 2017r. Spółka, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania, powołując się na konieczność zebrania pełnej dokumentacji, stanowiącej załączniki do wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Jednocześnie strona wskazała, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek negatywnych, sprzeciwiających się temu rozstrzygnięciu. Pismem z dnia 18 lipca 2017r. organ poinformował Spółkę, iż wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wskazanych w wezwaniu z dnia 23 czerwca 2017 r., przedmiotowy wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Wyjaśniono jednocześnie, że żądanie zawieszenia postępowania było przedwczesne, bowiem postępowanie o udzielenie zezwolenia nie zostało skutecznie wszczęte z powodu nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 28 lipca 2017r. Spółka wniosła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego ponaglenie na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jednakże postanowieniem z dnia "[...]" Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości w prowadzeniu niniejszego postępowania, bowiem postępowanie o udzielenie zezwolenia nie zostało wszczęte, zatem wniosek o zawieszenie postępowania był przedwczesny. W związku z tym Spółka wniosła skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, domagając się zobowiązania organu I instancji do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez Sąd akt organowi. Strona skarżąca wskazała, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. Zatem całość materiału dowodowego, w tym dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia, winna zostać zebrana w trakcie postępowania administracyjnego, a ich brak przy złożeniu wniosku nie może przesądzać o braku wszczęcia postępowania. Podniesiono, iż postępowanie zostało wszczęte, a organ zobowiązany był do formalnego ustosunkowania się do wniosku o zawieszenie postępowania. Ponadto wskazano, że Spółce udzielono zaledwie 10 dni na uzupełnienie wszystkich wymaganych załączników wniosku, podczas gdy procedura wydania opinii sanitarnej o lokalu trwa co najmniej cztery tygodnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2017r. (sygn. akt II SAB/Ol 97/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. W uzasadnieniu podano, że strona skarżąca nie spełniła wymogu wynikającego z art. 100 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2017r. poz. 2211 ze zm., dalej jako: P.f.) i dlatego nie można było uznać, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku z dnia 20 czerwca 2017r. Sąd wskazał ponadto, iż tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu do załatwienia sprawy. Skoro bowiem przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie tego postępowania jest możliwe tylko na podstawie takiego żądania, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w kodeksie postępowania administracyjnego i innych odrębnych przepisach prawa. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018r. (sygn. akt II GSK 450/18) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W uzasadnieniu wskazano, że nie jest trafne ustalenie Sądu I instancji, że organ administracji nie pozostawał w bezczynności w sprawie objętej skargą na jego działanie, albowiem w przewidzianym prawem trybie pozostawił wniosek strony bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie jego braku formalnego, mimo prawidłowego wezwania do jego usunięcia i pouczenia o prawnych skutkach jego nieusunięcia w wyznaczonym terminie. Podniesiono, że o ile przepis art. 100 ust. 1 P.f. stanowi o tym, co powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, o tyle w przepisie art. 100 ust. 2 P.f. mowa jest o tym, co do wniosku należy dołączyć, czyli o jego załącznikach zawierających wymagane nim dokumenty. Zdaniem NSA chodzi w nim o szeroko rozumiane oświadczenia o cechach oświadczeń wiedzy, które stanowią przedmiot ocen i weryfikacji organu, przed którym postępowanie to się toczy. Jednocześnie podniesiono, że w myśl art. 101 pkt 1 P.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych, między innymi, w art. 100 ust. 2 P.f., a więc również wówczas, gdy nie legitymuje się opinią Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami. Jej brak uzasadnia bowiem ocenę o niespełnianiu warunku koniecznego do wydania zezwolenia. W związku z tym NSA uznał, że brak wymienionej opinii nie stanowi przesłanki oceny skuteczności wniosku w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, lecz przesłankę wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia. Zatem postępowanie może być skutecznie zainicjowane, mimo nie dołączenia do wniosku opinii, o której mowa w art. 100 ust. 2 pkt 4 P.f., albowiem jej brak nie stanowi przeszkody jego wszczęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Podnieść zatem przede wszystkim należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018r. (sygn. akt II GSK 450/18), mocą którego został uchylony wyrok tut. Sądu z dnia 23 listopada 2017r. (sygn. akt II SAB/Ol 97/17), a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zatem skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku. W wyroku tym zaś Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wyraźnie, że brak dołączenia opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu nie stanowi przesłanki oceny skuteczności złożenia wniosku w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, lecz przesłankę wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia. W związku z tym stwierdzić należy, że wniosek skarżącej skierowany do organu spowodował wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki. Okoliczność braku przedłożenia wymaganej opinii, o której mowa w art. 100 ust. 2 pkt 4 P.f. – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – nie stanowi o bezskuteczności złożonego wniosku, a podlega jedynie ocenie organu pod kątem spełnienia przesłanek do wydania wnioskowanego zezwolenia. Należy zaś zauważyć, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W związku z tym uznać należy, że w niniejszej sprawie organ pozostaje w bezczynności. Należy ponadto podnieść, że Wojewódzki Sąd mógłby odstąpić od wykładni prawa, zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018r., wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny. Z akt sprawy nie wynika, aby istotnej zmianie uległ stan faktyczny. Natomiast co do zmiany stanu prawnego wskazać należy, że wprawdzie z dniem 25 czerwca 2017r. został znowelizowany art. 100 P.f. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2017r. poz. 1015), ale z mocy art. 2 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej nie ma on zastosowania do wszczętych i niezakończonych postępowań przed wejściem jej w życie, dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Zresztą taki stan prawny istniał już na dzień wniesienia skargi, jak i w dacie rozpoznawania skargi kasacyjnej. Przy czym podkreślić należy, że w dalszym ciągu istnieje obowiązek przedłożenia opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami (art. 100 ust. 2 pkt 4 P.f.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru (pkt 2 wyroku). Z tym mamy bowiem do czynienia, gdy zachowanie organu (działanie lub zaniechanie) jest w sposób oczywisty sprzeczne z niebudzącą wątpliwości co do swojej treści normą prawną. Natomiast w niniejszej sprawie bezczynność organu wynikała z niewłaściwej interpretacji przepisów. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).