II SAB/Ol 46/21

Dnia 22 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 roku sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Prezydenta w udostępnieniu akt sprawy 1) zobowiązuje Prezydenta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]", uzupełnionego dnia "[...]" - w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że na wniosek P. J. (dalej: "skarżący") Prezydent O. (dalej: "organ", "Prezydent"), postanowieniem z "[...]" r., wznowił postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją nr "[...]" z "[...]" r., którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej z zewnętrzną instalacją gazu i elektryczną, przy ul. P. w O., na działce nr "[...]", obręb "[...]". Pismem z 3 grudnia 2020 r., skarżący zwrócił się do organu o wgląd do wszystkich dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie oraz o wyjaśnienie podstawy prawnej uznania za stronę postępowania "[...]" Spółki z o.o. Pismem z 14 grudnia 2020 r., Prezydent wyjaśnił m.in., że postępowanie zakończone pozwoleniem na budowę nie jest tożsame z postępowaniem wszczętym w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją. Na wstępnym etapie postępowania, w którym badane są przesłanki wznowieniowe, Skarżący może zapoznać się tylko z aktami sprawy dotyczącej wznowienia postępowania. Jeżeli zaś zostanie uznany za stronę postępowania pierwotnego – uzyska dostęp do akt postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. W piśmie z 17 grudnia 2020 r., skarżący ponownie zwrócił się do Prezydenta o przesłanie dokumentów zgromadzonych w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę, warunków zabudowy, wniosków inwestora, oświadczeń i pełnomocnictw. Wniósł także o wyjaśnienie, czego dotyczy decyzja "[...]" oraz wskazanie jej podstawy prawnej i podmiotu, na rzecz którego została wydana. Pismem z 30 grudnia 2020 r., Prezydent podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z 14 grudnia 2020 r., że skarżący będzie miał wgląd w akta sprawy zainicjowanej pozwoleniem na budowę, jeżeli we wznowionym postępowaniu zostanie uznany za stronę. Poinformował ponadto, że skarżący może złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący pismem z 5 stycznia 20201 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. ponaglenie na niezałatwienie sprawy z ww. wniosku w terminie. Następnie, pismem z 11 lutego 2021 r. skarżący zwrócił się do organu o przygotowanie: spisu wszystkich dokumentów, które dotyczą decyzji "[...]" (m.in. pełnomocnictw, wniosków, warunków technicznych, projektów, odstąpień, itd.); kserokopii ww. dokumentów na dzień 15 lutego 2021 r.; wyjaśnienie przesłanek uznania W. J. za uczestnika postępowania i podstawy prawnej wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczył, że stawi się 15 stycznia 2021 r. w Wydziale Architektury i Urbanistyki w celu odbioru wskazanych dokumentów i pisemnej odpowiedzi na ww. pytania. Decyzją z "[...]" r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., Prezydent odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z "[...]" r. Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, w której zarzucił Prezydentowi bezczynność w udostępnieniu akt sprawy dotyczącej inwestycji realizowanej na ww. działce. Wniósł o umożliwienie mu wglądu do dokumentacji tej inwestycji, ustalenie przyczyn odmowy wydania spisu spraw i podjęcie środków zapobiegających podobnym nadużyciom w przyszłości. W uzasadnieniu skargi Skarżący podał, że Prezydent odmawia mu dostępu do dokumentacji związanej z budową realizowaną na ww. działce, pomimo iż Kolegium w piśmie z 14 stycznia 2021 r., w trybie art. 34 § 3 pkt 1 k.p.a., poleciło udostępnienie akt sprawy dotyczącej budowy osiedla domów jednorodzinnych. Podał, że gdy 15 lutego 2021 r. stawił się w siedzibie organu, odmówiono mu zapoznania się z dokumentami, wymienionymi w piśmie z 11 lutego 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, jako niezasadnej. Podał, że na wniosek skarżącego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr "[...]", a następnie wzywał skarżącego do wskazania podstawy prawnej wznowienia i okoliczności świadczących o zasadności wniosku. Po przeprowadzeniu postępowania, stwierdzono, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, gdyż nie wykazał interesu prawnego. W konsekwencji powyższego wydał decyzję z "[...]" r. o odmowie uchylenie ww. decyzji. Skoro skarżący nie miał interesu prawnego w sprawie, to nie mógł otrzymać wglądu w akta tego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - pkt 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zawarty w skardze zarzut opieszałości w stosunku do Prezydenta obligował Sąd do ustalenia czy zachodzi potrzeba zobowiązania tego organu do wydania, w określonym terminie, aktu lub podjęcia określonej czynności. Sąd bowiem, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi, skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy przypomnieć, że stosownie do art. 73 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: "k.p.a.", strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę (§ 1b). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Z cytowanych przepisów wynika, że żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy może być załatwione albo przez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt, albo przez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt z art. 74 § 2 k.p.a. (zob. NSA w postanowieniu z 14 września 2010 r., II OSK 1676/10). Podnieść należy, że wskazany przepis ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1455/10; WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 43/21, WSA w Olsztynie z 25 maja 2021 r., II SA/Ol 270/21; wyroki NSA z 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1374/98 i z 11 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1023/98). Innymi słowy, obowiązkiem organu administracji jest wydanie postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. o odmowie udostępnienia akt także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania. Nie jest bowiem możliwe rozpatrzenie wniosku o udostępnienie akt sprawy przez powiadomienie wnioskodawcy o odmowie udostępnienia akt, bez wydania postanowienia w tym względzie. Ograniczałoby to możliwość poddania merytorycznej kontroli działań organu, przez wniesienie zażalenia i jego rozpatrzenie przez organ wyższej instancji. W każdym przypadku, w którym organ uznaje, że podanie wniesione w trybie art. 73 k.p.a. nie może zostać załatwione pozytywnie, winien wydać postanowienie, na które, stosownie do art. 74 § 2 k.p.a., służy zażalenie. Z akt sprawy wynika bezspornie, że organ nie udostępnił skarżącemu wglądu do akt sprawy dotyczącej ww. pozwolenia na budowę, co było przedmiotem wniosku skarżącego z 3 grudnia 2020 r. (uzupełnionego pismem z 17 grudnia 2020 r.) i nie wydał postanowienia o odmowie ich udostępnienia. Prezydent pozostaje więc w bezczynności od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania, dlatego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 3 grudnia 2020 r., uzupełnionego pismem z 17 grudnia 2020 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, o czym orzeczono w pkt. 1 wyroku. Sąd stwierdził w pkt 2. wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W judykaturze akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Ponadto wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 4016/19). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt sprawy można wnioskować, że organ wadliwie uznał, że wystarczające było wyjaśnienie w formie pisma przyczyn, dla których odmówił skarżącemu dostępu do akt sprawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono w pkt. 3 wyroku. Złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.