II SAB/Ol 48/15

Dnia 10 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 roku sprawy ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu 1/ zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 15 maja 2015 roku w terminie 14 dni; 2/ stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata A. K. kwotę 240 złotych (słownie dwieście czterdzieści) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. M. M. wniosła skargę na przewlekle prowadzenie postepowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. w sprawie dotyczącej posesji przy ul. [...] w I., należącej do M. J. na której prowadzony jest komis samochodowy. Wskazała, że w dniu 5 września 2013r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. otrzymał od Burmistrza Miasta I. decyzję sporządzoną na podstawie opinii pracowni architektury i urbanistyki odnośnie właściwego sposobu użytkowania terenu. Zatem w tym dniu został powiadomimy o samowoli urbanistycznej i zgodnie z Konstytucją RP takie zdarzenie należy ocenić jako bezprawne, a zatem wymagające w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Właściwy organ nadzoru budowlanego wyposażony został w uprawnienia do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 48-51, art. 71a ustawy - Prawo budowlane. Jednakże do 3 sierpnia 2015r. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie komisu samochodowego. Wyjaśniła, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi 30-dniowy termin rozpatrzenia pisma skarżącej z dnia 15 maja 2015r., powołując się na art. 237 K.p.a. zgodnie z którym organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, zaś o sposobie załatwienia skargi winien zawiadomić skarżącego. Jednakże do dnia wniesienia skargi skarżąca nie została powiadomiona o sposobie załatwienia skargi. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a decyzje o warunkach zabudowy nie mogą naruszać prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wskazała, że przedmiotowy obiekt wybudowany został jako gospodarczo-garażowy, a od lat wykorzystywany jest jako warsztat samochodowy. Zarzuciła, że projekt obiektu budowlanego przy ul. [...] jest wykonany niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Iława, który dla tego terenu dopuszcza rozbudowę budynków w głąb działki oraz wyklucza się realizację wolnostojących budynków gospodarczych, a jedynie w powiązaniu z budynkiem głównym. Podała, że inwestor M. J. wybudował przy ul. [...] w I. wolnostojący budynek gospodarczy, który nie jest w połączeniu z budynkiem głównym. W 2010r. powiadamiała inspektora nadzoru budowalnego o budowie warsztatu samochodowego, ale nie zostały podjęte działania, gdyż osoba pełniąca funkcję inspektora - kierownika działu zajmującego się przeprowadzaniem rewizji budowalnych - wykonała projekt budowlany tej inwestycji. W związku z tym wniosła o wyłączenie pracowników kontroli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w I.. Z uwagi na fakt, że skarga została wniesiona bezpośrednio do tut. Sądu, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 5 sierpnia 2015r. skarga została przesłana do organu. W dniu 19 sierpnia 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. nadesłał akta sprawy bez odpowiedzi na skargę. Organ poinformował jedynie, ze w sprawie tej organ nie prowadził postępowania, gdyż zarzuty skarżącej były bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek w ocenie Sądu przedmiotem skargi winna być bezczynność organu, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania, jak wskazano to w skardze. Podnieść należy, że zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Natomiast w myśl art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca prowadziła korespondencję z organem odnośnie użytkowania posesji i obiektów przy ul. [...] w I. niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie pismem z dnia 15 maja 2015r. złożyła wniosek o "kontrolę" posesji i obiektów przy ul. [...] w I., formułując w nim żądanie podjęcia decyzji o zlikwidowaniu komisu samochodowego i warsztatu samochodowego, znajdującego się na tej posesji. Wprawdzie wniosek ten został skierowany do Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, lecz został on przesłany do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w O., który pismem z dnia 26 czerwca 2015r. stwierdził, że skarga jest uzasadniona i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w I. 30 dniowy termin na rozpatrzenie pisma skarżącej z dnia 29 lipca 2013r. Pismem z dnia 29 czerwca 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w I. poinformował skarżącą, że organ nie ma podstaw do wszczęcia czynności regulowanych przez Prawo budowlane, gdyż komis samochodowy nie jest obiektem budowlanym. Podnieść zatem należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (tak w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 1815/13; w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, wszystkie dostępne w Internecie). Zatem w myśl obowiązującej aktualnie regulacji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym załatwienie wniosku strony zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena zasadności żądania jednostki, a zwłaszcza zasadność jej zarzutów, winna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o bezczynności organu administracji publicznej. Należy przy tym podnieść, że z pism skarżącej oraz z treści samej skargi wynika, że sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu. O ile zaś zmiana taka spełnia przesłanki określone w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, to wymaga ona dokonania zgłoszenia. Tym samym ewentualny brak takiego zgłoszenia może skutkować konsekwencjami określonymi w art. 49b Prawa budowlanego. Zatem nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu, że komis samochodowy nie jest obiektem budowlanym, a w związku z tym brak jest podstaw do podjęcia czynności określonych w Prawie budowlanym. Natomiast okolicznością, która także wymaga ustalenia przez organ jest kwestia legitymacji skarżącej jako strony postępowania. Z pism znajdujących się w aktach sprawy wynika bowiem, że skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej, lecz nie wiadomo, czy nie posiada ona innych uprawnień do nieruchomości, dających jej legitymację do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem. Przy czym podkreślić należy, że nawet w przypadku ustalenia przez organ, że skarżącej nie przysługują prawa strony, to nie zwalnia to organu z obowiązku podjęcia w tym zakresie stosowanego rozstrzygnięcia poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast skarżącej należy wyjaśnić, że poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia zasadności jej żądania. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wyłącznie bezczynność organu w załatwieniu wniosku o wszczęcie postępowania, a nie rozstrzygnięcie merytoryczne. Zatem Sąd w niniejszym postępowaniu nie może oceniać, czy doszło do naruszenia prawa. Także bezzasadny jest wniosek strony skarżącej o wyłączenie pracowników organu na podstawie art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, a nie postępowaniu przed sądami administracyjnym. Zatem wniosek ten pozostaje poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru, gdyż organ podejmował czynności dotyczące przedmiotowego wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy, określonej przepisami prawa (pkt 2 wyroku). O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono zgodnie z art. 250 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).