II SAB/Ol 48/16

Dnia 20 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 roku sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty w udostępnieniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku skarżącej R. P. z dnia 11 maja 2016 roku w zakresie umów cywilnych zawieranych w latach 2002 – 2009; 2/ w pozostałym zakresie skargę oddala; 3/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4/ zasądza od Starosty na rzecz skarżącej R. P. kwotę 217 złotych (słownie: dwieście siedemnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 11 maja 2016 r., przesłanym za pośrednictwem skrzynki elektronicznej na adres Starostwa Powiatowego, R. P. złożyła wniosek o udostępnienie umów zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. W dniu 16 maja 2016 r. Starosta zwrócił się do wnioskodawczyni o sprecyzowanie tego, za jaki okres informacja publiczna ma być udzielona, a w związku z brakiem odpowiedzi, organ przesłał skarżącej zeskanowane umowy dotyczące stałej obsługi prawnej powiatu za okres 2009 – 2015. Pismem z dnia 27 maja 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 30 maja 2016 r., R. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Starostę. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni), stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo, 100 zł opłaty sądowej oraz 480 zł tytułem kosztów adwokackich. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Starosta stwierdził, że zwrócił się o doprecyzowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, a z uwagi na brak odpowiedzi po upływie 14 dni przesłał posiadane informacje za lata 2009 – 2015. W piśmie z dnia 20 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącej podkreślił, że treść wniosku była jasna, a dla organu stała się oczywiście zrozumiała po wniesieniu skargi. W ocenie pełnomocnika skarżącej organ nie przekazał informacji publicznej, albowiem na dzień wnoszenia skargi nie wykazał czy w okresie od 5 października 2002 r. do dnia zawarcia pierwszej przesłanej umowy, umów takich nie zawierał, czy umowy takie zawierał, ale ich nie posiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz.1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy p.p.s.a.), w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy), a także mogą być wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a ustawy ppsa.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić należy również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do jej udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Na gruncie niniejszej sprawy wnioskodawczyni zażądała udostępnienia umów zawartych przez Starostwo Powiatowe z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Istotną kwestią dla rozstrzygnięcia prawidłowości sposobu załatwienia wniosku strony jest właściwe zakwalifikowanie żądanych przez stronę danych, tj. określenie czy stanowią one informację publiczną czy też nie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią szeroki krąg podmiotów (nieograniczający się do organów administracji publicznej), wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych. Bez wątpienia Starosta jest organem administracji samorządowej. Oznacza to na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, że jest on organem objętym obowiązkami wynikającymi z tej ustawy, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z kolei pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie znajduje się w art. 6 ust. 1 tej ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie tych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych lub gospodarujących mieniem publicznym, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zakres wniosku skarżącej niewątpliwie dotyczy podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznego i przedmiotu, którego treścią jest informacja publiczna. Żądana przez skarżącą informacja w przedmiocie umów zawartych przez Starostwo Powiatowe dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, stanowi jak wyżej wskazano informację publiczną. Taka kwalifikacja żądanych informacji nie oznacza jednak automatycznie, że wnioskowane informacje mogą być udzielone skarżącej. W przypadku bowiem stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność, organ zobowiązany byłby odmówić udzielenia takich informacji w procesowej formie decyzji. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy organ nie rozpoznał wniosku strony zgodnie z jej zakresem. Co prawda starosta zwrócił się do skarżącej w dniu 16 maja 2016 r. o sprecyzowanie tego, za jaki okres ma udzielić informacji, jednak kiedy skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na to pytanie, to organ przesłał jej umowy z lat 2009 – 2015, bez dodatkowej informacji dotyczącej tego czy umowy takie były zawierane w latach wcześniejszych, a jeżeli tak to, czy starosta znajduje się w ich posiadaniu. Skarżąca wskazała, udzielenia jakich informacji się domaga, a stwierdzenie, że mają to być umowy zawarte w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., nie pozwalało organowi na ograniczenie się do przesłania umów zawartych od 2009 r. Dlatego też Sąd w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącej R. P. z dnia 11 maja 2016r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie umów cywilnych zawieranych w latach 2002 – 2009. Z treści pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 20 czerwca 2016 r. (k – 15 akt) wynika, że skarżąca brak udzielenia informacji publicznej i tym samym bezczynność starosty wiąże z brakiem tejże informacji za czas od 5 października 2002 r. do dnia zawarcia pierwszej z nadesłanych umów, czyli do 30 września 2009 r. Ponieważ skarga dotyczy bezczynności organu bez zakreślenia powyższego okresu Sąd w pkt. 2 wyroku na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie oddalił. W pkt. 3 wyroku Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ udzielił informacji skarżącej częściowej informacji, a wcześniej zwracał się do R. P. o sprecyzowanie czasu za jaki informacja ta ma być udzielona. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej orzeczono w pkt. 4 na podstawie art. 200, 205 § 1, 206 oraz art. 209 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.), opłata skarbowa w wysokości 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącej w wysokości 100 zł. Sąd zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego, wziął pod uwagę treść art. 206 p.p.s.a,. przyjmując, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, przemawiający za obniżeniem kosztów zastępstwa procesowego. Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) - określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo - administracyjne, 2004, s. 383-384). Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 206 p.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis, sąd musi zatem dokonać oceny, która jest suwerennym uprawnieniem jurysdykcyjnym, ma charakter dyskrecjonalny, oparty na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. dotyczące analogicznego przepisu art. 102 k.p.c. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. I PZ 2/10, Lex Polonica nr 3027650, OSNP 2011, nr 23-24, poz. 297). Dokonując tak zakreślonej oceny w tej sprawie, Sąd uznał, że okoliczności sprawy jak i sposób postępowania strony skarżącej przemawiają za tym, aby w tej sprawie zasądzić tylko część kosztów zastępstwa procesowego. Rzeczą oczywistą jest, że skargi na bezczynność nie trzeba poprzedzać żadnym wezwaniem, czy też zażaleniem, aby spełnić warunki formalne do jej wniesienia. Jednak dołożenie zwykłej staranności w kontaktach z organem wymaga - w ocenie Sądu - aby również strona chcąca skorzystać z jego wiedzy, czy też zasobów, przed wszczęciem postępowania sądowego, ze swej istoty generującego koszty, szczególnie w przypadku komunikacji mailowej, wymagającej minimum wysiłku, odpowiedziała na wątpliwości organu do niej skierowane. Tym czasem skarżąca w ogóle nie zareagowała na wątpliwości organu przesłane do niej w dniu 16 maja 2016 r., a przecież ewentualna odpowiedź nie wiązała się z nadmiernym wysiłkiem, ani z koniecznością skorzystania z pomocy zawodowego pełnomocnika. W ocenie Sądu, można było od skarżącej takiego działania oczekiwać, także z tego względu, że skarżąca już wcześniej kierowała do różnych organów tożsame w treści wnioski, dotyczące udzielenia informacji publicznej, z których odczytaniem i prawidłową realizacją organy miały problemy. O problemach tych przekonuje liczba spraw zarejestrowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w których skarżąca wywiodła skargi związane z bezczynnością organów, a dotyczące braku udzielenia informacji publicznej zbieżnej z tą, która jest przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżąca mogła zatem przypuszczać, że także w tej sprawie jej wniosek po prostu został niedokładnie odczytany, zwłaszcza, że organ zwrócił się o jego wyjaśnienie. Sprawa dotycząca udzielenia przez Starostę informacji publicznej mogła zatem zostać zakończona bez wszczynania postępowania sądowego, na skutek jednego maila skarżącej, który wszystko by wyjaśnił. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że rozstrzygnięcie z pkt. 4 wyroku jest zasadne.