II SAB/Ol 48/19

Dnia 3 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Komendanta Straży Pożarnej w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Straży Pożarnej do rozpoznania pkt"[...]" wniosku skarżącego z dnia "[...]" o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Komendanta Straży Pożarnej na rzecz skarżącego kwotę "[...]" złotych (słownie: "[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2019r., który wpłynął do organu w dniu 26 kwietnia 2019r., Stowarzyszenie "[...]" (dalej jako: Stowarzyszenie lub skarżący) zwróciło się do "[...]" Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. (dalej jako: organ), na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r. poz. 1429, dalej jako: u.d.i.p.), o udzielenie informacji w zakresie: 1) zeznań funkcjonariuszy, w stosunku do których wszczęte zostało postępowanie dyscyplinarne w związku z wypadkiem podczas ćwiczeń ze sprawiania skokochronu w dniu "[...]" na terenie Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K., 2) orzeczeń dyscyplinarnych, 3) raportów Komisji Dyscyplinarnej dotyczących opisanego wyżej postępowania. Pismem z dnia 6 maja 2019r. organ poinformował wnioskodawcę, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone na podstawie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewiduje udostępnienia dokumentacji na rzecz innych podmiotów niż uczestnicy postępowania. Wskazano, że przepis art. 124n ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1313 ze zm., dalej jako: u.o.p.s.p.) przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego do postępowania dyscyplinarnego i w tym zakresie udostępnienie dokumentacji z akt postępowania dyscyplinarnego może odbywać się w zakresie nie szerszym, niż wynika to z art. 156 Kodeksu postępowania karnego. Zatem wniosek o udostępnienie części materiałów z akt postępowania dyscyplinarnego nie może zostać uwzględniony, zaś żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło do tut Sądu skargę na bezczynność organu w udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej zarzucając naruszenie: 1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskowane przez stronę skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej; 2. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w odniesieniu do udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach postępowania dyscyplinarnego w Państwowej Straży Pożarnej nie stosuje się u.d.i.p., lecz z mocy odesłania przepisy u.o.p.s.p. oraz k.p.k.; 3. art. 124n u.o.p.s.p. w zw. z art. 156 k.p.k. przez niezasadne przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie; 4. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu ustawowego terminu. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o rozstrzygnięcia o jej charakterze w kontekście rażącego naruszenia prawa, nakazanie organowi rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego orzeczenia sądu wraz z aktami sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że orzeczenia, także w incydentalnych postępowaniach karnych, stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W odniesieniu do pozostałych żądanych informacji, o ile postępowania dyscyplinarne zostały zakończone, to także one podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Tym samym, organ był zobowiązany do udostępnienia przynajmniej części wnioskowanych informacji, z którego to obowiązku nie wywiązał się w należyty sposób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniesiono, że zeznania obwinionych nie mogą być traktowane jako informacja publiczna z uwagi na ograniczenie dostępu w trybie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 124n u.o.p.s.p. w zw. z art. 156 k.p.k. Wyjaśniono, że komisje dyscyplinarne nie sporządzają raportów, a zatem żądane dokumenty nie istnieją i tym samym, nie mogą być udostępnione. W ocenie organu udostępnieniu nie podlegają także orzeczenia dyscyplinarne komisji dyscyplinarnych działających na podstawie u.o.p.s.p. Komisje te pozostają poza kręgiem podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, co wynika z uregulowań prawnych, przede wszystkim z treści art. 121 ust. 1 i 2 u.o.p.s.p. Podano także, że postępowanie dyscyplinarne było prowadzone oddzielnie w stosunku do każdego funkcjonariusza uczestniczącego w opisywanym zdarzeniu. Orzeczenie dyscyplinarne nie może być traktowane jako informacja o sprawach publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Komisja dyscyplinarna nie utożsamia bowiem władzy publicznej, a orzeczenie dyscyplinarne nie może być traktowane na równi z wyrokami sądowymi, które stanowią informację publiczną. Zatem organ prawidłowo ocenił wniosek strony skarżącej i udzielił na niego odpowiedzi pismem z dnia 6 maja 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Wyjaśnić także należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, gdyż zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skargi na bezczynność organu skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W ocenie Sądu skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ale jedynie w części. Przede wszystkim podkreślić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Podnieść należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, które są faktycznie w posiadaniu takich informacji. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada zatem na organ określone obowiązki. Organ winien bowiem ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeśli jest to tego rodzaju informacja – winien albo jej udzielić w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), natomiast odmowa udzielenia żądanej informacji lub umorzenie postępowania wymaga wydania decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003r., sygn. II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295). Podobnie w przypadku, gdy wprawdzie żądana informacja jest informacją publiczną, jednakże organ nią nie dysponuje, nie ma wówczas obowiązku wydania decyzji, a wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy pismem o tym fakcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002r., sygn. akt II SAB 289/02). Zatem z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja, o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności Komendanta Państwowej Straży Pożarnej. Niewątpliwie Komendant wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazać także należy, że informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W tym kontekście w ocenie Sądu walor informacji publicznej mają żądane orzeczenia dyscyplinarne. Przemawia za tym treść definicji zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Wprawdzie katalog zawarty w art. 6 ust.1 u.d.i.p. nie ma charakteru wyliczenia zamkniętego, nie mniej określenia z katalogu zawartego w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. tylko w części mają charakter otwarty (przykładowy). W związku z tym ustalenie charakteru publicznego informacji nie może mieć miejsca z pominięciem definicji sformułowanej w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ani w sprzeczności z normami zawartymi w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez organ okoliczność, że postępowanie dyscyplinarne toczy się w oparciu o przepisy u.o.p.s.p, a w nieuregulowanym zakresie – także w oparciu o Kodeks postępowania karnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że orzeczenia wydawane są przez organ administracyjny w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Ponadto skoro informacją publiczną są orzeczenia sądowe (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie u.d.i.p.), to brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia do wyłączenia z zakresu informacji publicznej orzeczeń dyscyplinarnych. Natomiast odmiennie należy traktować zeznania świadków składane w toku prowadzanego postępowania, których udostępnienia domaga się skarżący. Należy bowiem zauważyć, że tego rodzaju dokumenty nie zostały wymienione w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.i.p., ani też w pozostałych uregulowaniach art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Przyjęcie zatem, że do dokumentów urzędowych, wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument, nie odpowiadałoby sensowi regulacji zawartej w art. 6 ust. 1pkt 4 lit. a u.d.i.p. Stanowisko to nie pozostaje także w sprzeczności z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, którym jest poddanie działań organów władzy publicznej, czy też podmiotów wykonujących zadania publiczne kontroli społecznej. Dostęp do orzeczeń wydanych w trakcie postępowania dyscyplinarnego w pełni bowiem realizuje ten cel ustawowy. Ponadto udostępnieniu co do zasady podlegają określonego rodzaju informacje, a nie znajdujące się w aktach dokumenty. Tymczasem skarżący, żądając dostępu do zeznań świadków, de facto domaga się dostępu do zbioru akt, co w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013r. (sygn. I OPS 7/13) nie można traktować jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013r. (sygn. akt I OPS 7/13) stwierdził bowiem, że: "Żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p.". Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zawarte w aktach sprawy informacje publiczne mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p., ale nie oznacza to że dotyczy to wszystkich dokumentów znajdujących się w tych aktach. Słusznie zatem organ pisemnie poinformował skarżącego, że wniosek w tym zakresie nie dotyczy informacji publicznej. Natomiast odnośnie do wniosku o udostępnienie raportu komisji dyscyplinarnej stwierdzić należy, że jego sporządzenia nie przewidują przepisy u.o.p.s.p. Skoro zaś organ nie wytworzył określonego dokumentu, to żądanie informacji publicznej w tym zakresie jest niezasadne. W związku z powyższym Sąd uznał za zasadną skargę w odniesieniu do pkt 2 wniosku skarżącego i w tym zakresie zobowiązał organ do rozpoznania wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz oddalił skargę – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - co do bezczynności organu w odniesieniu do pkt 1 i 3 wniosku skarżącego. Jednakże Sąd wskazuje, że z samej okoliczności, iż przedmiot żądania należy do kategorii informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie oznacza, iż musi być on wprost udostępniony skarżącemu przez podmiot zobowiązany. Art. 5 u.d.i.p. zawiera szereg ograniczeń w zakresie udostępniania żądanej informacji, co wymaga jednak wydania stosownej decyzji określonej w art. 16 u.d.i.p. Jednym z takich ograniczeń może być np. ochrona danych osobowych. Ponadto nawet udostępnienie tego typu informacji, jak w przedmiotowej sprawie, zazwyczaj wymaga zastosowania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia stosownej anonimizacji, aby nie naruszyć praw wynikających z ochrony danych osobowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013r., sygn. akt IV SA/Po 23/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2014r., sygn. akt II SA/Łd 699/14). Natomiast Sąd uznał, że bezczynność organu w zakresie pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ niezwłocznie podjął bowiem czynności w związku z wpływem wniosku, błędnie jedynie uznając, że wniosek skarżącego w całości dotyczy informacji, która nie stanowi informacji publicznej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).