II SAB/Ol 49/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski, Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Ryszarda Judziak - Brzozowa, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi C. J. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 kwietnia 2011 r. p o s t a n a w i a odrzucić skargę Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2011 r. C. J., na podstawie art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. nr 79, poz. 523 ze zm.), zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Dyrektor Zakładu Karnego postanowieniem nr "[...]" z dnia 11 kwietnia 2011 r. zawiadomił wnioskodawcę, że złożony wniosek nie może zostać zrealizowany w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., z powodu braku zapewnienia środków finansowych na ten cel w planie finansowym jednostki. Ponadto organ poinformował, że wniosek został zarejestrowany, a ostateczna decyzja w sprawie przyznania pomocy finansowej zostanie wydana do dnia 11 kwietnia 2012 r. Po rozpatrzeniu zażalenia C. J. na bezczynność organu, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w piśmie z dnia 5 maja 2011 r. wyjaśnił, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, stosownie do art. 37 k.p.a., przysługuje wyłącznie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym na podstawie art. 36 k.p.a. Natomiast Dyrektor Zakładu Karnego w dniu 11 kwietnia 2011 r. wydał postanowienie, w którym poinformował wnioskodawcę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz podał przyczynę zwłoki. Termin ten jeszcze nie upłynął. W dniu 12 maja 2011 r. C. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej załatwiającej wniosek z dnia 4 kwietnia 2011 r. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że Dyrektor Zakładu Karnego jest zobowiązany, na podstawie art. 192 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz.U. nr 147, poz. 986), do wydania decyzji administracyjnej w sprawie złożonego wniosku. Organ tymczasem postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2011 r. odroczył wydanie decyzji do kwietnia 2012 r., powołując się na brak środków finansowych. Zdaniem skarżącego, okoliczność ta nie uzasadnia zwłoki w wydaniu decyzji, gdyż organ decyzją jedynie potwierdza, że wnioskowane uprawnienie przysługuje z mocy prawa. Organ nie może odmówić dofinansowania, jeżeli zostały spełnione przesłanki do jego przyznania, a poza tym w ww. rozporządzeniu został zakreślony dwuletni termin na wypłatę tych środków. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w sprawie nie zachodzi bezczynność organu. Skarżący został bowiem poinformowany o wyznaczeniu nowego terminu sprawy oraz została podana przyczyna zwłoki. Nadto stwierdził, że przepis § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia nie zobowiązuje organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, bowiem dotyczy on tylko sposobu i terminu wypłaty pomocy finansowej. W piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2011r. skarżący podniósł, że z treści art.192 ustawy o Służbie Więziennej wynika jednoznacznie, że organ w sprawach "mieszkaniowych" funkcjonariuszy rozstrzyga decyzją administracyjną. Zaznaczył, że sprawa dofinansowania uzyskania lokalu mieszkalnego nie wynika z podległości służbowej, a dotyczy jedynie funkcjonariusza w służbie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do jego właściwości. Niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce między innymi wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W myśl art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a), a także w tych sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a). Stosownie natomiast do treści art.1 pkt 2 k.p.a., kodeks ten reguluje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Przepisy ustaw rozstrzygają zatem o tym, czy określona sprawa jest załatwiana przez właściwy organ państwowy w oparciu o przepisy k.p.a., tj. w drodze decyzji administracyjnej, która może zostać skontrolowana przez organ odwoławczy i sąd administracyjny, czy też w formie innego aktu niepodlegającego takiej kontroli. W obowiązującej ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, wprowadzony został Rozdział 20, w którym określono zasady rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego. Z przepisów tych wynika, iż nie wszystkie sprawy podlegają załatwieniu w trybie postępowania administracyjnego i kontroli sądu administracyjnego. Część sporów – mimo, że także dotyczą stosunku służbowego - poddane zostały rozpatrzeniu przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, a niektóre ze spraw służbowych w ogóle zostały wyłączone z możliwości ich zaskarżania w jakimkolwiek trybie. Sprawa wszczęta wnioskiem C. J. dotyczy stosunku służbowego, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu powołanego art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na bezczynność organu administracji. W myśl art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu sprawy takie rozstrzyga przełożony w formie pisemnej (art. 217 ust. 1 cytowanej ustawy). Zaznaczyć jednakże należy, iż w ramach formy pisemnej ustawodawca przewidział różny tryb załatwiania spraw służbowych, a w związku z tym także różny tryb zaskarżania rozstrzygnięć w tych sprawach. Ustawa o Służbie Więziennej wskazuje w kolejnych przepisach, które ze spraw dotyczących stosunku służbowego podlegają kognicji sądów administracyjnych, które rozpatrują sądy powszechne, a które zostały w ogóle wyłączone z oceny sądowej. Zgodnie z art. 218 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, sprawy dotyczące: 1) zwolnienia ze służby, 2) przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 3) przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, 4) zawieszenia w czynnościach służbowych - rozstrzyga się w formie decyzji. Art. 218 ust. 4 i 5 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (funkcjonariusz może, w terminie 14 dni, wnieść odwołanie do wyższego przełożonego), a od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tego rodzaju sprawy podlegają więc kognicji sądów administracyjnych. Natomiast zgodnie z art. 219 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące: 1) powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, 2) odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, 3) nadawania stopni Służby Więziennej, 4) delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 5) oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa, 6) powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym - rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego. Formę rozkazu personalnego stosuje się również do stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 219 ust. 2). Przepis art. 219 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej stanowi zaś, że rozkaz personalny jest wykonalny z dniem w nim określonym i nie przysługuje od niego odwołanie. Oznacza to, iż w tego rodzaju sprawach wyłączona jest możliwość poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej i sądowej. Przepisem ustalającym generalną właściwość sądów powszechnych w sprawach roszczeń funkcjonariuszy Służby Więziennej jest art. 220 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którym spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2, rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Biorąc pod uwagę powołane wyżej regulacje ustawowe stwierdzić należy, że sprawa dotycząca świadczenia dla funkcjonariuszy Służby Więziennej w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowi sprawę ze stosunku służbowego, która nie jest rozpatrywana w trybie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz została poddana kognicji sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Zauważyć w tym miejscu należy, że art. 192 ustawy o Służbie Więziennej, zamieszczony w rozdziale dotyczącym mieszkań funkcjonariuszy określa wprawdzie organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z przepisów tego rozdziału, ale w ocenie sądu, nie zmienia to ogólnych zasad przyjętych w ustawie. Skoro bowiem decyzja w przedmiotowej sprawie nie jest wymieniona w art. 218 ust. 1 ustawy, to nie podlega trybowi określonemu przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie służy od niej odwołanie. Należy też wskazać, iż powołany art. 192 ustawy o Służbie Więziennej nie określa organów odwoławczych, co także przemawia za przyjęciem tezy, iż treść tego przepisu nie zmienia ogólnych zasad rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego przyjętych w ustawie. Zasad tych nie mogą także zmienić przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz.U. Nr 147 poz. 986). Wprawdzie § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż wypłata przyznanej pomocy finansowej może nastąpić jednorazowo lub w dwóch ratach, nie później jednak niż w terminie dwóch lat od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej pomocy. Jednakże w ocenie Sądu takie sformułowanie tego przepisu nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że do postępowań w sprawach przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, stosuje się przepisy k.p.a., wbrew jednoznacznej treści wspomnianego art.218 ustawy o Służbie Więziennej. Takie uregulowanie byłoby sprzeczne z aktem prawnym wyższego rzędu - ustawą o Służbie Więziennej, a także wykraczałoby poza delegację ustawową. Zgodnie bowiem z art. 185 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, Minister Sprawiedliwości został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu postępowania w zakresie przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w art.184 ust.1. Nie uzyskał zatem delegacji ustawowej do uregulowania kwestii dotyczących trybu rozstrzygania o tym świadczeniu. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.