II SAB/Ol 5/13

Dnia 19 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 roku sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Wójta Gminy w udzieleniu informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" - w terminie 14 dni - od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 21 listopada 2012r. P. S. wystąpił do Wójta Gminy o udzielenie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."), informacji dotyczących przeznaczenia wskazanej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz dodatkowo wskazania, czy na działkę tę były wydawane warunki zabudowy, a jeżeli nie, to czy takie warunki były wydawane na działki przyległe. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 21 maja 2012r. w oznaczonej sprawie, został powołany na biegłego, w celu określenia wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości. Pismem z dnia 10 stycznia 2013r. organ, z powołaniem się na art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako: "K.p.a.") wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez uiszczenie opłaty skarbowej w wysokości 17 zł za wydanie zaświadczenia. Wyjaśniono, że żądane informacje sporządzane są w formie zaświadczenia zgodnie z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 oraz art. 218 K.p.a. Pouczono wnioskodawcę, że nieuzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 9 stycznia 2013r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Wójta Gminy w załatwieniu jego wniosku. Podniósł, że pomimo upływu znacznego okresu, nie uzyskał żądanych informacji ani też nie wydano mu decyzji o odmowie ich udostępnienia. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie z uwagi na niewyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 K.p.a. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego poparł skargę podnosząc, że mimo iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest publikowany, to wersja graficzna tegoż aktu jest bardzo nieczytelna i nie da się z niej wywieść informacji, o które zwracał się wnioskodawca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła bezczynności organu administracji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W związku z podnoszonym przez organ zarzutem niewyczerpania przez stronę skarżącą środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji, w pierwszej kolejności dokonano oceny dopuszczalności wniesienia skargi. Wbrew przekonaniu organu, skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przepisy u.d.i.p. regulują bowiem tryb postępowania w tym przedmiocie, który nie toczy się trybie przepisów K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 14 ust. 2 tej ustawy, przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz do umorzenia postępowania. Zatem przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wymienionej ustawy. Czynności te mają charakter czynności materialno - technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a"). Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa, poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania, nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej, to należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1013/12 dostępny w bazie orzeczeń NSA). Niezależnie od tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. W myśl tej ustawy zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Z treści art. 21 cytowanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2008r., sygn. akt I OSK 262/08 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska organu, iż przedmiotowa skarga wniesiona została przedwcześnie, co uzasadniałoby jej odrzucenie. Oceniając natomiast zasadność skargi pod względem merytorycznym, Sąd stwierdził, iż ma ona usprawiedliwione podstawy prawne. Wójt Gminy dokonał błędnej oceny zgłoszonego przez skarżącego wniosku, co skutkuje pozostawaniem przez organ w bezczynności w jego załatwieniu. Wbrew przekonaniu organu, wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, który wpłynął do urzędu w dniu 21 listopada 2012r., skutecznie wszczął w tym przedmiocie postępowanie przed Wójtem Gminy. Wnioskodawca wyraźnie określił tryb, w jakim domaga się udzielenia mu informacji. Pomimo jednoznacznego wniosku skarżącego, który domagał się udzielenia informacji publicznej na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, organ zaniechał w ogóle rozważenia zasadności wniosku i zastosowania procedury wynikającej z tej ustawy, domagając się, aby strona skarżąca uiściła opłatę skarbową za wydanie zaświadczenia, mimo że wnioskodawca takowego wcale nie żądał. Organ zatem w sposób samowolny, a tym samym niedopuszczalny konwertował zgłoszony wniosek w kierunku wydania zaświadczenia. Tych dwóch trybów postępowania nie sposób utożsamiać. W obu przypadkach ze względu na tryb wnioskowy organ jest związany treścią wniosku. Wprawdzie organ dokonuje oceny zgłoszonego żądania, jednakże samodzielnie nie może nadawać jemu innej treści niż to wynika z wniosku strony. W razie wątpliwości sprecyzowanie żądania i wyznaczenie przedmiotu postępowania należy do strony. Organ nie jest uprawniony do odmiennego potraktowania wniosku, jeżeli z jego treści wprost wynika, czego domagała się strona. Skoro skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej, to rzeczą wezwanego organu było załatwić zgłoszony wniosek w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności organ winien więc dokonać oceny, czy informacja, której żąda strona jest informacją publiczną i, albo zawiadomić stronę, że żądane informacje nie są informacją publiczną, albo udostępnić żądane dane w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, albo odmówić udostępnienia informacji w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Przy czym należy zwrócić uwagę na to, że nie stosuje się przepisów u.d.i.p., gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznej, osiągalne są w inny sposób Podnieść należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. A więc, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ustawy, na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W analizowanym przypadku, jak już wskazano, Wójt Gminy nie podjął prawidłowego działania, błędnie wzywając skarżącego do uzupełnienia wniosku o opłatę skarbową pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. organ został zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. W przedstawionych okolicznościach faktycznych Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu organowi można przypisać jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa prawnego, orzeczono w myśl art. 200 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).