II SAB/Ol 5/15

Dnia 3 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 roku sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Komendanta – Rektora w udostępnieniu informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta – Rektora do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]", w zakresie pkt 1 i 4 - w terminie 14 dni; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Komendanta – Rektora na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 3 grudnia 2013 r. J. K. wystąpił do Komendanta Rektora , na zasadzie ustawy o dostępie do informacji publicznej, m.in. o podanie czy w "[...]" było prowadzone w Szkole Policji postępowanie szkodowe dotyczące wypadku w służbie kanclerza M. C. oraz jaką sumę odszkodowania otrzymał M. C. W dniu 17 grudnia 2013 r. Komendant Rektor udzielając odpowiedzi na wniosek z 3 grudnia 2013 r. w części dotyczącej w/w informacji, poinformował, iż żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, oraz że informacja publiczna obejmuje tylko sprawy publiczne, dokumenty urzędowe, a dostęp do tej informacji nie może obejmować podlegających ochronie danych osobowych na podstawie obowiązku ochrony godności, prywatności, bezpieczeństwa i innych dóbr osobistych. Następnie pismem z dnia 30 października 2014 r. J. K. wystąpił do Komendanta Rektora, wnosząc na zasadzie ustawy dostępie do informacji publicznej, o weryfikację stanowiska i udzielenie pisemnej odpowiedzi na przedstawione pytania lub przekazanie kopii dotyczących m.in. informacji: 1. Czy w Szkole Policji w latach od "[...]" do "[...]" było prowadzone postępowanie szkodowe dotyczące wypadku w służbie, którego poszkodowanym był były kanclerz M. C. 2. Jakich urazów dotyczyło postępowanie szkodowe. 3. Jaki procentowo uszczerbek orzeczono wówczas w związku z urazem. 4. Jakiej wysokości odszkodowanie otrzymał M. C. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 13 listopada 2014 r. Komendant Rektor poinformował, iż żądane przez wnioskodawcę informacje nie stanowią informacji publicznej określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz że informacja o działalności osób pełniących funkcje publiczne jest informacją publiczną tylko w tym zakresie, w jakim wiąże się z pełnionymi przez te osoby funkcjami publicznymi. Informacje dotyczące m. in. stanu zdrowia również w wypadku osób publicznych, nie mieszczą się w ramach sfery prawa do informacji. W piśmie z dnia 11 grudnia 2014 r. J. K. wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Komendanta Rektora Szkoły Policji w udostępnieniu informacji publicznej. Podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu zawartym w piśmie z dnia 13 listopada 2014 r. Wskazał, że pytania dotyczyły osoby funkcjonariusza publicznego, pełniącego w ówczesnym czasie funkcję publiczną kanclerza. Nie dotyczyły one informacji szczegółowych dotyczących jednostki chorobowej ale zdarzenia, które prawdopodobnie miało miejsce "w służbie" i dotyczyło osoby pełniącej wówczas funkcję publiczną. Stwierdził, że prawdopodobne odszkodowanie zostało wypłacone ze środków publicznych. Nadto żądana informacja odnosiła się do ogólnych treści, nie dotyczyła szczegółowych aspektów choroby funkcjonariusza publicznego. Nie naruszała zatem sfery życia prywatnego czy osobistego kanclerza M. C. W odpowiedzi na skargę Komendant Rektor wniósł o jej oddalenie. Podniósł m.in., przytaczając treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, że informacje, o które wnosił skarżący, nie wypełniają definicji informacji publicznej i nie można ich uznać za informację publiczną. Pytania te dotyczyły sfery zdrowia byłego kanclerza, były związane z wykonywaniem funkcji publicznej w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zdarzenia, o które pytał skarżący nie były związane ze stanowiskiem i przypisaną mu funkcją publiczną, a jedynie wynikały z faktu, iż kanclerz był funkcjonariuszem Policji i w związku z tym posiada pewne prawa i obowiązki, niemniej jednak nie wypełnia to definicji informacji publicznej. Dodał, że pytania dotyczące aspektów choroby byłego kanclerza, dotyczą stricte jego życia prywatnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako; p.p.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji, oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i jak i przepisami postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Komendanta Rektora w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie nie chodzi o klasyczny rodzaj bezczynności wynikający z naruszenia art. 35 lub art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz chodzi o bezczynność podmiotu posiadającego informację publiczną i zobowiązanego do jej udostępnienia na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.). Specyfika tej ustawy przejawiająca się między innymi w ograniczeniu - z mocy art. 16 ust. 2 – stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do przypadków określonych w art. 16 ust. 1 i stosowania odpowiedniego w odniesieniu do rozstrzygnięć podmiotów określonych w art. 17 ust. 1 wyklucza zastosowanie art. 37 § 1 K.p.a., a w konsekwencji prowadzi do nieistnienia wymogu wniesienia zażalenia na bezczynność do organu wyższej instancji przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Komendant Rektor Szkoły Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Nadto, wypada przypomnieć, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeżeli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Poza tym w myśl art. 7 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej następuje w drodze ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, lub poprzez udostępnianie na wniosek, bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, albo przez zainstalowanie w takich miejscach urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją (art. 10 i kolejne u.d.i.p). Natomiast w myśl art. 16 ust.1 u.d.i.p. odmowa udostępniania informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organy władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W przypadku podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji, niebędących organami władzy publicznej ustawodawca przewidział w art. 17 u.d.i.p. odpowiednie stosowanie art. 16 do rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Zatem udzielanie informacji publicznej nie wymaga wydania decyzji, a jest czynnością materialno-techniczną. W przypadku informacji publicznej udostępnianej na wniosek ustawa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nakłada na zobowiązany podmiot obowiązek jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które to zastrzeżenia nie odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, skoro wniosek dotyczył informacji prostej i nie wymagającej ponoszenia dodatkowych środków technicznych, dodatkowych kosztów lub przetwarzania informacji. Tytułem wyjaśnienia należy wskazać, iż w myśl art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, a taką osobą bez wątpienia jest kanclerz Szkoły Policji. Przypomnieć wypada, iż konstytucyjność wskazanej wyżej regulacji badał Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., w sprawie o sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006/3/30, Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358) podkreślił, że sfera chronionej prywatności pozostaje niejednokrotnie w związku z informacjami odnoszącymi się do działalności organów publicznych. Wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie. Osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności niż w wypadku innych osób. Wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może jednak prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne. Odnośnie do zakresu prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, Trybunał Konstytucyjny sformułował następujące wnioski. Po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. W odniesieniu do "osób pełniących funkcje publiczne", o których mowa w art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p., Trybunał uznał, iż nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można – zdaniem Trybunału - bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są natomiast takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W niniejszej sprawie skarżący wykazał, że zwrócił się do Komendanta Rektora z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznych dotyczących m.in. informacji: czy w Szkole Policji w latach od "[...]" do "[...]" było prowadzone postępowanie szkodowe dotyczące wypadku w służbie, którego poszkodowanym był były kanclerz M. C.; jakich urazów dotyczyło postępowanie szkodowe; jaki procentowo uszczerbek orzeczono wówczas w związku z urazem; jakiej wysokości odszkodowanie otrzymał M. C. Poza sporem pozostaje okoliczność, że Komendant Rektor jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, podobnie jak to, że organ odpowiadając na wniosek skarżącego, w części dotyczącej czy w Szkole Policji w latach od "[...]" do "[...]" było prowadzone postępowanie szkodowe dotyczące wypadku w służbie, którego poszkodowanym był były kanclerz oraz jakiej wysokości odszkodowanie otrzymał były kanclerz wskazał, że żądane dane nie mają charakteru informacji publicznej, co skutkowało nieudostępnieniem ich wnioskodawcy. W tym miejscu należy przypomnieć, iż bezczynność, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma miejsce wówczas, gdy zobowiązany podmiot milczy i w ogóle nie rozpatruje wniosku o udostępnienie informacji, która ma charakter informacji publicznej, albo gdy nie wydaje decyzji, do wydania której jest zobowiązany przepisami ustawy, jak również wówczas, gdy podjęta czynność jest niepełna to znaczy zobowiązany udostępnia informację publiczną w zakresie węższym od wskazanego we wniosku o udostępnienie. W niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem jest czy żądana przez skarżącego informacja, ujęta w pkt 1 i 4 wniosku z dnia 30 października 2014 r., jest informacją publiczną. W ocenie Sądu skoro stosownie do treści art. 6. ust. 1 pkt 2 lit. d udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, zaś kanclerz Szkoły Policji jest bez wątpienia osobą, o której mowa we wskazanej regulacji prawnej, to informacja o przebiegu jego służby o udzielenie której wnioskował skarżący, jest informacją publiczną. Powyższe stanowisko uzasadnia szeroko pojęta transparentność życia publicznego, która pozwala na przyjęcie tezy, że informacja dotycząca tego, czy było prowadzone postępowanie szkodowe w związku z wypadkiem funkcjonariusza publicznego oraz w jakiej wysokości odszkodowanie ze środków publicznych otrzymał ten funkcjonariusz jest ściśle związana z przebiegiem jego kariery zawodowej. W konsekwencji w tej mierze nie może mieć zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w treści którego ustawodawca stwierdził, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...), bowiem jak wynika z cytowanego przepisu ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (...). Zatem nie ulega wątpliwości, iż żądana przez skarżącego informacja nie dotyczy sfery życia prywatnego byłego kanclerza szkoły policji, która ograniczałaby prawo do informacji zgodnie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Komendant Rektor do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku skarżącego, bowiem nie udostępnił żądanej informacji w sposób określony we wniosku, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mimo upływu terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie załatwiono wniosku skarżącego w sposób przewidziany ustawą. O braku bezczynności można mówić tylko wtedy, gdy rzeczywiście żądana informacja nie jest informacją publiczną lub jest taką, ale nie jest w posiadaniu podmiotu, do którego się o nią zwrócono. W przeciwnym razie skarga na bezczynność jest zasadna, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie w zakresie pytania ujętego w pkt 1 i 4 wniosku z dnia 30 października 2014 r., gdyż teza o tym, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej jest nieuzasadniona. Tak więc w rozpoznawanej sprawie Komendant Rektor pozostaje w bezczynności w sprawie pkt 1 i 4 wniosku z dnia 30 października 2014 r., ponieważ nie został on dotychczas załatwiony w żaden z opisanych wyżej sposobów. Sąd nie dopatrzył się w bezczynności podmiotu zobowiązanego rażącego naruszenia prawa, ponieważ jego postawa wynikała przede wszystkim z błędnej interpretacji przepisów i nieznajomości procedowania. Organ nie działał również złośliwie i celowo nie przewlekał rozpoznania wniosku strony. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec podmiotu zobowiązanego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 i 2 ustawy p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 1 i 3 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie, tj. dotyczącym pytań zawartych w pkt 2 i 3 wniosku z dnia 30 października 2014 r., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O ile bowiem, w trybie u.d.i.p. mogą być udostępniane informacje dotyczące osób wykonujących funkcje publiczne związane z działalnością wykonywaną w ramach i w bezpośrednim związku z funkcjonowaniem instytucji publicznej, o tyle wiadomości związane ze sferą życia prywatnego tych osób nie podlegają już takiemu udostępnieniu. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być zatem udostępniane informacje dotyczące sfery prywatnej, a do takich informacji należy zaliczyć wiadomości dotyczące stanu zdrowia, jak np. uszczerbek na zdrowiu, czy też rodzaj odniesionych obrażeń. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącemu od organu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.